滨海县林权制度改革对林业发展的促进作用

郑龙锦　嵇克豹　高　波　徐登浩

摘 要：江苏省滨海县以林权制度改革为突破口，破解该县林业生产的瓶颈，取得了意想不到成绩。在政府投入增加甚少的情况下，全县造林面积几年间净增7.2万亩，荒地、荒滩、荒堆成了人们眼中的抢手货，农村的富余劳动力也找到新的生活门路。每年一个“千万株意杨工程”不仅改善了环境，也增加了财富还解决了就业。

关键词：林权改革；意杨工程；非公林业；“绿箱”政策

收稿日期：2009-03-08

作者简介：郑龙锦(1964—)，男，江苏省滨海县林果生产服务站站长。

中图分类号：［S7-9］ 文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)03-0053-02

1 引 言

自2001年以来，江苏省滨海县针对林业投入主体单一、栽培管理滞后、林业产业化进程缓慢的突出问题，以明晰所有权、放开投资渠道、搞活经营流通为核心，在全县广泛开展林权改制工作，推进非公有制林业发展，取得了明显成效。

2 滨海县的基本做法

2.1 领导重视，营造浓烈氛围

从2001年开始，滨海县委、县政府每年把实施“意杨工程”作为全县农村工作的首要任务，把林权改制工作作为解决千万株意杨工程的筹资良方。县委、县政府曾多次召开专门会议，制订发布一系列文件，成立了县林权改制领导小组，各乡镇也相应成立领导小组，负责牵头、协调、组织林权改制工作，县主要负责人先后多次亲临乡镇调研指导。同时加大宣传力度，县各报、台每年都开辟了林改专题、专栏（版），林业局多次抽调业务人员派驻乡镇配合宣传。

2.2 典型引路，加大推广力度

当地政府高度重视典型示范作用。县委主要负责人，亲自带领各乡镇、县各部门的主要负责同志去徐州、淮阴等地参观林权改制工作，林业局先后会同农工办等单位组织各乡镇分管负责人及林业站长去射阳、建湖等地参观。其次是抓好本地试点工作。全面开展村、乡（镇）两级的试点工作。林业局会同县委农工办在各乡镇选择1~2村先行试点，组织、邀请各有关部门和单位领导及大户参加竞标拍卖会，及时召开总结会，总结推广好的做法和经验，有力地促进了改制工作在全县铺开。第三是培植典型，当地政府十分重视培植和宣传各类典型，用典型来带动面上工作的开展。要求并动员乡、村、组，扩大拍卖地段规模；几年来全县涌现出竞买林地植树1000株以上大户3600多户，10000株以上大户200多户。

2.3 严格督查，加强改制资金管理

为了推进林权改制工作在全县开展，林业局会同县委农工办、县监察局等部门、单位分赴各乡镇开展巡回督查。冬春期间，每星期至少召开一次分片督查会办会，特殊时每2天召开一次。在实施改制工作中，县林业局严格要求执行改制程序，严防暗箱操作；防止标的舞弊，狠抓拍卖资金的管理，明确改制回收资金为植树地段土地所有者所有，实行村（组）有乡（镇）管。单独建帐，专户存储，专项管理，收支两条线。规定改制资金仍用于林业的再生产，使用时由所有者申请，乡（镇）林业站论证签字，根据审批权限分别由县、乡审批。

3 产生的效应

滨海县林权改制工作的深入开展，极大地推进了全县林业生产的加快发展，取得了巨大的经济和社会效益。

3.1 确保了造林保存率

通过林权改制工作的全面开展，形成了良好的利益分配机制，极大地激活了植树者的栽种热情，推进了滨海县千万株意杨等工程的快速实施。2001~2005年度，每年累计新栽意杨等树木1000多万株，实现了连续5年人均10株树的目标之后，2007年度全县成片造林1.65万亩，营造农田林网11.3万亩，完成绿色通道330 km。强化了植树者的责任心，绝大部分植树大户能组织专业化队伍挖塘、植树，配置专业机械抗旱浇水，并带动周围植树者提高栽管质量，保证了全县造林成活率的普遍提高。

3.2 确保了“三荒”等宜林资源的充分利用

由于推行了林权改制，不少投资者主动地寻亲托友找林地，使全县“三荒”等宜林地得到了较好地利用。几年来，滨海县利用荒滩、荒地、荒堆等宜林地造林7.2万亩，比“九五”期间净增6.2万亩。

3.3 彻底解决了林业发展投入难的问题

造林资金一直是制约林业发展的瓶颈，滨海县每年都能实施一个“千万株意杨工程”、“林业双千万工程”、林业“115”工程，主要原因是全面推进了林权制度改革。每年一千多万株意杨，光是苗木费就要千万元，而国家集体投入甚微，是林权改制使工程注入了活力。

目前全县已完成拍卖林权的圩堤路道980 km，宜林成片林30.5万亩，农田林网90.0万亩，总改制树木1800万株，改制资金2.1亿元，涉及农户3.6万户，涉及农民12.8万人。

4 启示与设想

4.1 启 示

启示之一：林业要发展，必须深化改革，而改革没有现成的模式可以套用，只有因地制宜，大胆尝试，才能找到适合林业发展的路子。过去，滨海县虽然对林业生产责任制进行了一些有益尝试，但由于与经营者的利益结合不紧密，林业投入不足，管理不善，发展缓慢的问题越来越突出，机制的滞后已成为林业发展的严重制约。所以，只有在产权制度上进行大胆改革，积极创新，才能真正促进林业经济的持续、快速、健康的发展。

启示之二：林业产权制度改革是一项新生事物，既要积极探索，更要规范运作。实践证明，严格资产评估，强化改制转让资金的使用管理，是防止集体资产流失，保证林业健康发展的重要措施。

启示之三：从林业发展角度看，林权制度改革既是一项突击性工作，更需长期坚持。因此，舆论导向、政策调控、组织领导必须到位，只有这样，林权改革才能被广大干群接受和拥护，保持其旺盛的生命力。

4.2 设 想

林业产权制度改革推动非公有制林业发展的做法，产生了积极的反响。今后，滨海县将进一步完善林权改制工作。

首先，不断深化认识促发展。把非公有制林业作为加快林业发展的突破口，鼓励实行公开招标，吸引社会力量积极参与造林绿化事业，允许跨所有制、跨行业、跨地区造林绿化，发展林业产业，真正调动千家万户参与造林绿化的积极性。

滨海县农村有丰富的人力资源，城镇就业压力大。发展非公有制林业可以使潜在的向有志于经营林业的人员流动，有利于安排剩余劳动力，实现资源与生产力要素有机结合。发展非公有制林业有利于实现投资主体的多元化，缓解林业投资不足。

其次，强化管理与切实为民服务。非公有制林业是市场经济发展的新生事物，必须要加大支持和引导，林业管理部门一定要以林业事业高度负责的态度，努力做好各项服务工作，为非公有制林业发展创造良好的环境。一是要强化科技服务；二是强化市场服务；三是要强化管理。

第三，用活政策为非公林业发展作支持。要积极利用WTO的“绿箱”政策，加强林业市场化建设的信贷、所有制结构、公共财政支持等宏观经济政策的研究，在努力争取和扩大国家财政扶持林业发展的基础上，吸引民营资本、工商资本和外商资本进入林业产业。要加强林地使用权转让、流动、拍卖等林业激励政策的研究，巩固前几年产权改革调动广大人民群众自觉参与造林绿化的成果。积极开展林木资产的评估认证，做好林木资产典押贷款工作。按市场化机制，推进林木采伐、运输管理改革。