新农村法治建设的路径探析

丁同民

摘要：新农村法治建设既是新农村建设的重要内容和内在要求，又是新农村建设的有力支撑和保障。随着社会主义新农村建设的不断深入，新农村法治建设显得越来越重要。新农村法治建设应从培育法治主体、夯实法治基础、健全法治体系、营造法治文化、完善法治秩序、优化法治环境等方面着手，综合推进。

关键词：新农村；法治建设；路径选择

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1003－0751(2009)02－0078－05

新农村法治建设是通过新的法律与制度，把农村、农业和农民重新植入一个新的法制环境，并以法律和制度保障新农村获得更多的发展空间和动力。从新农村建设的目标和要求看，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”都需要法治来支持和依托。近年来，虽然新农村法治建设取得了较大成效，但与新农村建设的要求相比，还有一定差距。鉴于此，探析新农村法治建设的路径选择，进一步推进新农村建设，就成了一个既有理论价值，又有实践意义的课题。

一、培育新农村法治主体

新农村法治主体是新农村法治建设的前提和保障。但在现实生活中，新农村法治主体由于先天法治意识的薄弱和后天法治意识培育的不足，以致在一定程度上不能胜任新农村法治建设的任务。因此，培育新农村法治主体显得非常重要。

1、提高法律意识。农民现代法律意识的培育应顺应农村变革，推动农村法治建设。在一定程度上，我国广大农村仍旧是血缘、亲情基础上的社会，农村习惯经常取代国家法律成为处理纠纷的标准，有人把这种现象归结为血缘关系基础上的“熟人社会”特征。实践证明，村民自治就是当前培育农民现代法律意识的基本途径。要通过村民自治制度的实施和完善，弥补国家法律在农村的空缺，使农村中顺乎社会发展的习惯得到进一步发扬，使乡规民约的遵守有着内在的自觉性，使国家法律与农村习惯有机地结合起来。当前，应着重加强对农民和农村干部权利意识的培养，增强其主人翁意识和依法管理农村政治、经济、社会事务的水平和能力；加强对农民和农村干部民主意识的培养，提高其民本意识和参与民主管理的积极性；加强对农民和农村干部守法意识的培养，提高其规则意识和守法自觉性。

2、培养法律习惯。农民法律习惯的缺乏不仅严重影响其法律意识的增强，而且影响其行为。事实上，农民往往依赖于各类权威的维权活动模式，而不选择现代法律裁决方式。“有邻里纠纷时，37.7％的村民选择找村干部解决或人民调解员解决，34.0％的村民选择找村里有威信的人解决，忍气吞声的人占22.6％，选择打官司的人仅占14.2％。”由此看出，司法在农民的纠纷解决方式中所占比例还较低，政府或人民调解员调解仍是农民解决纠纷的重要方式。因此，培养农民的法律习惯，使农民借助法律制度维护权利、履行法定义务、实现自己的利益，是新农村法治建设的重要任务。在丰富农民法律习惯的基础上，农民才会变书本上的法为现实中的法，才会真正消除对农村法治的认知障碍，才会真正维护自己的合法权益，才会真正享受法律带来的实实在在的利益。

3，坚定法律信仰。法律信仰是农民法律行为的重要支配因素和守法动力。笔者认为，法律信仰一般是指关于法律的心理、知识、观念、思想和法律现象的认知与评价，它是法治主体以坚定的法律信念为前提并在其支配下把法律规则作为其行为准则和法治主体在严格的法律规则支配下的活动的有机统一。在新农村要全面实行法治，必须将现代法律信仰、法治精神的培育作为重要环节。改革开放以来，我国广大农民对法律的信仰度大大提高，但尚未同经济发展水平和我国立法步伐的加快形成合理的正相关关系，要么盲目崇拜权力、权利义务关系模糊、主体意识淡薄；要么屈从于权威、忍气吞声；要么置法律规定于不顾，“以暴制暴”等。

二、夯实新农村法治基础

实践证明，新农村法治建设如果没有一定的基础，其成效将无从谈起。目前，新农村法治建设的经济基础、民主政治基础、文化道德基础等还很薄弱，大大影响了新农村法治建设进程。

1、夯实经济基础。从哲学上讲，新农村法治发展水平和进程取决于它所依存的物质条件和发展状况。事实上，当前农村经济体制改革还没有完全从根本上解决包括农业资源权利归属的合理化、农产品流通的市场化、农业收入分配的公平化、国家宏观调控的法定化等在内的农村经济发展的实质性问题，农村经济市场化还有很大发展空间，农村经济对农村法治的内在需求和驱动力仍有待进一步挖掘和释放。当前，要通过深化包括农村土地制度、经营体制、流通体制、分配与社会保障制度、国家调控和管理体制等在内的农村经济体制改革，实现市场经济与现代法治的有效结合与互动，进而积聚农村法治建设的内在动力；要逐步减少政府干预，实现政府干预的适度，提高社会资源使用效率；要促进农村人口的合理流动，继承和发展我国传统的农耕文明，为农村法治建设提供丰厚的法治土壤，增强农村法治建设的内在动力，促进新农村法治的良性运行。

2、巩固民主政治基础。我国农村人口的比例和农民在全国的特殊地位决定了农村民主政治建设对于全国民主政治建设的重要性。就当前的民主政治实践而言，要始终坚持农民当家作主的原则，尊重农民的首创精神，切实提高其当家作主的本领；要完善村级民主制度，使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督逐步制度化、规范化，提高村民自治水平；要发挥村民代表的作用，实行民主推选村民代表，组成村民代表会议，及时听取村民的合理化建议，真正反映村民的心声，按大多数村民的意愿作出决策；要完善《村民委员会组织法》，尽快制定其实施细则，不断完善村民自治章程与村规民约，尤其要针对村民委员会组织建设和制度建设的重点和难点，紧密结合新农村建设的实际，着眼于推动新农村发展，对村民自治、行使民主权利的程序作出明确、具体、恰当的规定；要切实落实村级民主监督制度，制定具体的村级财务监管制度，规范村务公开的内容、程序、时间和结果，真正做到群众明白、干部清白。

3、壮大文化道德基础。农民法治意识的淡薄与农村整体文化道德落后密切相关。新农村文化道德建设既包括发展农村教育、科技、体育等社会事业，又包括农村精神文明建设、普法教育、农民法治意识的增强，还包括农村文化市场管理，抵制腐朽、落后文化道德对农村的侵蚀等。在新农村建设过程中，要从宽广的视角来看待新农村文化道德建设，加大农村先进文化道德建设的力度，为新农村法治建设提供广泛的文化道德基础。事实上，法律与文化道德同为新农村社会秩序的维护者。新农村法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，更重要的还得看农民怎样去应用法律，农民在思想观念上是否认同其价值。如果单独让法律和法庭下乡，结果可能是法治秩序未建立，原有的礼治秩序

却遭到了破坏。一般而言，法律作为基本的道德标准是为大多数人制定的，这就注定了法律将在大多数地方得到普及，被大多数人所接受，而不像道德风俗那样，各地都有自己的文化道德标准和体系。从这个意义上讲，应使农村文化道德和法律共生共存，相得益彰，共同促进新农村法治建设。

三、健全新农村法制体系

新农村法制体系构建要紧紧围绕新农村建设的目标展开，主要涉及新农村经济法律制度、社会发展法律制度、维护农民正当权益的法律制度等内容。

1、健全农业经济法律制度。农业经济法律制度主要是指围绕农业经济的产业化、市场化、现代化改革与发展，以巩固农业在国民经济中的基础地位为目标而形成的法律制度。农业经济法律制度的健全应当包括以下几个方面：健全以农村土地制度为核心的农业环境资源制度；健全以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，尤其要稳定承包关系，使农户获得充分的经营自主权；健全农产品流通制度，尤其要健全适应市场经济要求、符合我国国情的粮食流通体制；健全国家对农业经济的宏观调控法律制度，尤其要健全保障粮食安全的法律制度、保护和支持农业的法律制度、发展农业科技的法律制度、农业资源与环境保护法律制度、农业投入法等。

2、健全农村社会发展法律制度。要实现农村社会平稳较快发展，就要在农业经济持续、稳定发展的基础上，加快形成以增加农民收入、扶贫攻坚、统筹城乡社会经济发展、实行村民自治等为内容的相关法律制度体系，其相关制度应包括：保障农民收入增加的法律制度，集中体现为农业经济法律制度的有效实施和农村税费制度改革；农村反贫困法律制度，其应以《宪法》中有关公民基本权利的规定为依据、以农村贫困人口为对象、以扶贫开发为主要内容，与财政、税收、金融、可持续发展、特殊群体保护等相关法律制度相衔接，有专门的反贫困立法和相关制度；统筹城乡、区域发展的法律制度，尤其要寻求必要和适度的国家干预，包括市场准入、财政、税收、金融、价格、社会分配与保障在内的相关法律制度的协调配合；基层民主与自治制度，尤其要完善《村民委员会组织法》，制定其实施细则；等等。

3、健全农民正当权益保护制度。从法理和我国政权性质上讲，农民的正当权益应受到国家法律的平等保护，无须也不应该追求特殊保护。但是，20世纪下半叶的中国基本上采取了城乡分而治之的改革策略，实行了重工业优先发展战略，形成了一个对比极其鲜明的城乡生活画卷，从而使得农民正当权益的实现和保护具有了必要性和正当性。从农民正当权益的实现和保护现状出发，健全农民正当权益保护制度应主要包括：第一，健全平等主体制度。这一制度尚不完善的主要表现是我国至今仍在某种程度上实行城乡二元户籍制度，农民与其他社会主体相比，特别是与城镇居民相比，其政治平等权、经济平等权和社会平等权的法律保障还有待进一步加强。第二，健全正当财产权制度。尤其要进一步深化以土地资源财产权为核心的制度改革，优化法律对国土资源的开发、利用、保护、管理等方面的权利义务配置。第三，健全公平税负制度。当前，城镇居民的基本税负是个人所得税，而国家对农民的税负进行较大调整后，农民还承担着农村公共产品的部分投资。第四，健全农村社会保障制度。社会保障制度是经济繁荣的关键，也是世界上发达国家社会契约的重要支撑力量，但我国大部分农民的社会保障依然停留在“家庭养老”、“土地保障”等层面。

四、营造新农村法治文化

从法理的角度看，人们遵守法律是靠一定的动力也就是“守法动力”促使的。营造新农村法治文化，就是把广大农民的守法行为变为他们的自觉行为，进而形成符合新农村建设要求的行为准则。

1、树立依法促农的理念。“三农”问题的成因是多方面的，其中一个重要原因是依法促进农村改革和发展的思想尚未完全确立。因此，在新农村建设中，要从增进社会整体利益和实现社会实质公平出发，为新农村建设主体配置正当、合理的权利和义务，使其不仅成为新农村建设的受益者，而且成为新农村建设的主动参加者；要通过法律授予并制约政府对新农村建设的适度的干预权，为农业的发展创设有效的扶持制度，保证农民公平分享改革发展成果；要为农村市场主体创造一个开放、公平、自由、有序的市场环境，提升农民抵御市场风险和自我发展的能力；要改变农民是依法促农的客体的模糊认识，真正确立农民是依法促农的主体的理念，实现新农村各项事务的规范化、法治化和制度化。

2、强化农民的权利本位意识。我国传统的义务本位、秩序本位观念影响深远，农民权利本位意识仍未完全确立。为此，一要消除法律工具意识。在计划经济体制下的农村法治实践中，法律是维护农村社会秩序的工具，农村立法、执法的出发点往往过多地强调如何使国家权力得到实现，如何实现管理。二要充分尊重农民的私权。目前的农村法治过多地表现为国家借助公权对农村资源实行垄断性占有和支配性取得，有时甚至为了保证公权力的实现而不惜干预农民的私权领域，把农民应该取得的某些利益和权利当做是国家的恩惠和赏赐。三要强化农民的程序性权利。现在的农村法治程序更多的是为了保障国家职能方便、快捷的实施，把对效率的追求放在第一位，对于农民的程序性权利未给予充分的关注。“目前有关农村的立法多是管理性的规定，而授权性规定及切实保护农民利益的规定还不多，农民还难以从法律中直接看到自身的利益所在。农民是最讲实际的，法律未能实在地给农民以正面的感受，因而也就不易赢得农民的信任和拥戴，加之司法中的漏洞放大了法律消极的效应，引发了农民对法律的一些不正确看法，妨碍了农民法律意识的健康提高。”在新农村法治建设过程中，农业立法和执法应确立权利与义务相对应、相制约的权利本位思想，寻求维护社会秩序和保障公民权利的最佳结合点和有序统一。

3、提高农民的法治参与实效。广大农民是新农村法治建设的主体，新农村法治建设的成效在很大程度上取决于广大农民的参与热情及其效果。在现实生活中存在这样一些现象：有些农民对农村法治持一种虚无主义的态度，认为农村法治可有可无，农村的发展靠领导和国家政策；有些农民对农村法治不想参与，认为农村法治建设是国家的事，农民自身解决不了；有些农民对农村法治不会参与，受主客观条件的限制，即使出现了法律纠纷，其参与方式也往往游离于法律裁决方式以外；有些农民对农村法治不能参与，农村执法、司法参与成本高的现实使他们望而却步。因此，新农村法治建设要想取得成效，就应走进农村，走进农民生活，让法治成为农民日常生活的重要组成部分，成为实现农民物质利益和精神追求的重要力量。新农村法治建设要紧密联系广大农民的生产、生活实际，否则，农民就会对国家法治建设产生怀疑，进而产生抵触情绪。农村法治建设

要想在现有的社会环境中取得成效，就必须充分考虑农民作为法治主体的作用，其成效要看农民的满意度；司法要建立对农民的权利救济机制，大大降低司法成本，实现司法公正，真正提高农民的法治参与实效，建立稳定的农村内在秩序。

五、完善新农村法治秩序

“法律应该以社会为基础”。农村法治秩序不能与农村客观现实脱节，应注重法律的现实性与可行性，否则，就会使许多法律规范无法操作，进而导致法制的乏力。

1、完善以政府为主推进的法理秩序。近年来，依靠国家强大的推动力量，以政府为主推进的法理秩序的建立取得了很大进展。自上而下的以政府为主推进的法理秩序有其自身的优势：有利于体现国家意志和农村的宏观发展方向。政府可以从全国农村的整体实际出发确立战略目标，制定总体发展规划，依靠国家政权的强制力从全局角度保证依法促农工作沿着正确的方向发展。有利于国家集中人力物力，加快依法促农进程；便于在中央政府的统一领导下，各地区间进行有效的配合与协调，从而在短时间内收到显著成效；有利于先进经验的推广和普及，推动依法促农工作快速发展。某些地区在法治工作中取得突破性进展后，其先进工作经验可以通过政府顺畅的信息传播渠道迅速推广、普及至全国各地。因此，只有完善以政府推进为主的法理秩序，提高农村立法质量，加大农村执法力度，强化农村司法公正，强化农民的守法自觉性，新农村法治建设才能收到预期的效果。

2、发挥地方乡土秩序的作用。统筹城乡发展要求不仅要注意城乡法制的整体性，还要注意培育壮大农村法治力量所必需的乡土秩序。正如北大法学院教授苏力所言：当法治的成本太高时，山杠爷式的村治是一种可行的选择。在新农村法治运行过程中，农村地方乡土秩序在农村社会的发展过程中已经形成了自己的特色，地方乡土秩序会不由自主地发挥作用。笔者认为，使农村地方乡土秩序承担起构建新农村法治秩序的重任，就要处理好三方面关系：第一，立与破的关系。农村大量的旧的乡土秩序在某种程度上有很大积极作用，但也存在一些“消极”的秩序，应破除一些不符合新农村建设要求的旧秩序，建立符合时代要求和新农村建设实际的新秩序。第二，长与短的关系。新农村地方乡土秩序的建立，既要着眼于新农村建设的长远目标，为新农村建设提供长久的动力，又要立足于新农村建设的现状，解决新农村建设过程中出现的一些新情况、新问题，使新农村建设的长远目标和现实任务紧密结合起来。第三，中与外的关系。新农村地方乡土秩序的建立，既要立足于中国农村、农业和农民的实际，传承优秀的乡土文化，又要拓宽视野，借鉴、吸收国外一些体现公平正义原则的好的立法技术和法治经验。

六、优化新农村法治环境

新农村法治环境是影响新农村法治成效的重要因素。开展普法宣教和依法治理，强化行政执法与司法工作，加强法律服务和理论研究，是营造新农村法治环境的主要环节。

1、开展普法宣教和依法治理。普法宣教“不仅是一个乡土社会的地方性知识扩充(量的意义)与更新(质的意义)的过程，更是一个乡土社会的地方性知识回应国家灌输的法治知识形成新的社会规则的过程”。要紧密结合广大农民群众的文化需求和思维习惯，选择农民群众最喜爱、最容易接受的宣教方式，使农民群众在潜移默化中提升法律意识，在寓教于乐中增强法制观念，做到广播上有声、电视上有影、报纸上有版块，不断营造浓厚的法治氛围；要有针对性地开展法制文艺、法制信息进农家等活动，组织法制宣传志愿者深入农村演出法制文艺节目，加强对家庭、村镇自办法制文化活动的指导和扶持；要把法制宣传教育作为政府对农村公共服务的重要部分，结合农村土地征用、承包等问题，引导村民依法解决各种矛盾和纠纷，理性地表达自己的利益诉求。在普法宣教的同时，要深入开展基层依法治理活动，促进农村各项事业逐步走上规范化、法治化轨道。要建立依法、规范、民主的新农村管理体制，完善其机制，建立强有力的村两委班子，建立健全符合新农村发展的村民自治章程和各项村级事务管理制度，并通过及时、依法解决农村热点、难点等问题，使农民群众切身感受到依法治理的实际效果；要建立村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，及时总结、推广先进经验，充分发挥先进模范的激励引导作用，做到以点带面、分类指导；要进一步健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度，增强工作的针对性和实效性。

2、强化行政执法和司法工作。农村行政执法和司法工作涉及面广，主要涉及教育、计划生育、治安、农、林、牧、渔、水、电、路等部门。强化行政执法和司法工作，就要逐步改革现有执法、司法体制。可将执法重心适当从市、县移至乡镇，变政府部门由县垂直领导为县、乡镇双重领导，并可试行由乡镇直接领导的体制。可设立巡回法庭，对一些简单案件就地审理，就地判决与执行，降低诉讼成本，使更多纠纷进入法律处理程序。在村一级可设立司法专员，以方便纠纷的尽快解决和法制的深入宣传。要加强司法、执法机关的内部制度建设，进一步加强业务培训，推行持证上岗制度和错案追究制度，建立监督机制，强化执法责任制和错案追究制，努力提高行政执法人员和司法人员的法律素质。要实现司法程序公正，完善农村基层组织的工作程序制度，将基层组织及其工作人员的职权行为纳入法治化轨道，使其严格按照法定的职责范围和程序规则行使职权，履行职责和义务。要加强基层政法机构建设，加强基层人民法庭、公安派出所、司法所建设，充实力量，完善相关制度，下大力气解决农民“告状难”问题。

3，加强法律服务和法治理论研究。律师、公证员、基层法律服务工作者要提高为“三农”服务的意识，当好法律顾问，提供法律咨询，尤其要在土地承包、农民负担、农民工工资拖欠等涉及农民切身利益的问题上为农民提供必要的法律帮助。要使“148”法律服务专线成为密切党和农民群众的“连心桥”，不断加强法律援助机构建设，切实为维护农民权益服务。要加强新农村法治理论研究，为新农村法治建设提供充分的理论支撑。要健全农村法治研究的专门机构，培养农业经济法研究人才，成立农业经济法研究会，开展学术交流；高等农业院校要开设农业经济法专业或课程，培养农业法学学科带头人；要设立国家、省、市级农业法社科规划课题，表彰一批优秀社科成果；要加大新农村法治研究投入，提高资金使用效率。另外，要根据我国实际，有选择地借鉴、吸纳一些国家或地区的成功做法，如以农业基本法为龙头，加强农业配套法制建设；减少对农业的直接干预；健全农村社会发展法律制度，缩小城乡差距；赋予农民协会法律地位，发挥其积极作用等。

责任编辑：邓林