大学教师资源配置制度变革：基于配置主体的视角

彭　江

摘要：大学教师资源配置主体之间应当进行合理的分工和功能定位。变革大学教师资源配置制度，在主体上应当做到：使基层学术组织成为配置教师资源的基层提议者和教师资源的良好接受者，使大学成为一个中观层次的系统整合者，使市场机制成为大学教师资源配置的基础性机制，使政府成为教师资源的宏观统筹与调控者，使第三部门组织成为大学教师资源的社会性配置者。

关键词：大学教师资源；配置主体；制度变革

教师，特别是教授和研究人员，是大学的心脏[1]，是大学最为倚重的资源——具有高智商、拥有高深知识并且能够创造高深知识、具有很强的主观能动性的特殊的人力资源，即教师资源。大学教师资源配置活动是大学最核心的资源配置活动。大学教师资源配置是配置主体与作为被配置对象的教师之间的一种互动。从配置主体的角度看，大学教师配置活动及其制度构建的基础是在充分了解大学教师的需求、特点之后，总结出配置活动及其制度构建的原则或规律，在此基础上，不同的配置主体之间进行合理的分工和功能定位，随后具体展开配置活动和配置制度的构建和变革，并最终实现教师资源配置的目的。目前，大学教师资源配置活动的很多问题都出在配置主体身上，如观念错误、道德失范、角色混乱、职能错位等。在中国，大学教师资源配置主体主要有基层学术组织、大学、政府、市场和社会。本文认为，这些配置主体之间应当进行合理的分工和角色定位，基层学术组织应该成为配置教师资源的基层提议者和教师资源的良好接纳者，大学应该成为一个大学教师资源的中观层次的系统整合者，市场机制应该成为大学教师资源配置的基础性机制，政府应该成为一个教师资源大系统的统筹与调控者，第三部门组织是大学教师资源的社会性配置者。

一、使基层学术组织成为配置教师资源的基层提议者和教师资源的良好接受者

1. 基层学术组织应该成为本单位师资配置的提议者和最终的落实者

大学的基层学术组织对本单位教师资源的优势、劣势、机遇、挑战、需求等有最深刻的了解，它们是教师资源的最终接纳者，应该成为本单位教师资源配置的提议者和最终的落实者。在此过程中，它们应该享有本单位教师资源的适当的配置自主权。

院、系、所、中心等学术组织是大学组织结构中的“主体性”结构，但目前院系等基层学术组织在大学组织结构中只是一个“生产”或“执行”组织[2]，在人事制度上缺乏对教师的聘任权，院系的办学活力得不到应有的激发。大学是一个主要由教师组成的松散联合体，所谓“松散”，主要是指不同的院系组织之间的联系比较松散，而在院系内部，教师之间的联系和互动还是比较密切的。在院系内部，一般来说，资深的教授和院系主任享有较大的学术权力。他们对其成员的需求比较了解，对学科或专业的发展趋势和发展需求也比较了解，因此对本学科或专业的人才需求也最了解。这就要求在教师聘任中院系必须享有一定的聘任自主权，尤其是院系中的资深教授和院系领导应享有较大的用人决策权。而学校的人事部门对不同的学科或专业，不同的院系的教师需求并不太清楚，因此由学校人事部门集中把关院系的教师聘任，就难免出现不公平、不合理、效率不高、不及时聘任等问题。在国外研究型大学中，无论是私立或公立大学，人事部门的主要功能都是服务：为各级委员会和管理部门、院系的人事决策提供信息、政策咨询与培训。

目前，我国大学院系等基层组织没有人权、财权和业务指挥权，所有这些权力都集中在学校及其职能部门。校长及校部职能部门变成了领导部门和指挥部门。[3]大多数大学的院系一级的机构，就像过去没有成立院以前的系级机构一样，就是一个办公室，院长就是“大秘书”。院系一级的教师配置权限比较有限，教师配置权主要集中在校级。而在西方发达国家，包括教师聘任权在内的学术权力基本上集中在院系一级。其中，在教师聘任中，院长和系主任拥有较大的权力；在系主任选择中，院长和系评议会拥有较大的权力。

近年来，一些大学通过改革力图增强“教授会”等学术组织的人事权。北京大学早在2003年的教师聘任和职务晋升制度改革方案中就提出，为发挥各单位教授在教师聘任和职务晋升中的作用，各院系在学术审议中建立“教授会”评议制度，对聘任教师和教师职务晋升进行民主评议。南开大学在教师聘任中也建立了“教授会”制度，把聘任中重要的事务交由“教授会”咨询、讨论。同时，该校的领导坦言，学校的人事工作总的来说要放权，但要使教授会与学校的党政机关相协调，所以学校把教授会的性质定位为咨询参考性质的，而纯咨询参考性质不会激发教授的积极性。这种矛盾的存在使“教授会”真正行使的人事权是比较有限的。总的来说，学术委员会或“教授会”这样的学术组织在我国大学拥有的多是一些初级的审议、咨询、参谋权，执行的是由学校职能部门制定的各种方案。院系决策权力和教授团体权力处于很有限的状态。

基于此，大学教师的聘任和管理应由学校集权逐步走向院系分权。院系应当享有较大的人事自主权。院系的人事自主权体现在能够自主确定本单位的人员结构；自主设岗；能够自主聘任教师；单位内自主薪酬激励；在学校的大的人事制度的框架内，自主地对本单位教师进行培训、奖惩和辞退等教师人力资源的配置和管理、开发，等等。

2. 基层学术组织应该成为良好的教师资源接受者

大学内的基层学术组织是大学教师资源的最终接受者。作为接受者，基层学术组织应该为本单位教师营造一个合理、公平、友好、宽松的工作环境。而且，基层学术组织应该根据教师的特点和学术的规律和发展趋势，主动进行组织变革，使自己成为良好的教师资源接受者。

大学尤其是研究型大学教师资源的一个重要特点是学科交叉性。大学基层学术组织在接受教师资源时，应该按学科交叉的原则组建学术团队。而整个大学的不同学术组织还有一个组织多样化的问题。Gibbon将知识及其生产和传播分为两种模式：模式一，即传统上定义的“科学”；模式二，重在知识的生产、应用，以异质性、多样化、跨学科为特点的知识模式。[4]大学的知识模式以后一种为主。相应地，大学学术组织的类别、层次也具有多样性、层次性、跨学科性等特点。多样化的学科交叉的学术组织或团队的建立和相应的制度构建将使教师资源在大学基层组织的配置中实现多样化和学科交叉。

应该建立学科交叉型学术团队及其制度。在传统上，大学的学术组织由一些高度专业化的教师群体组成，相互之间的联系很少，即使是相邻学科间的学术组织间的联系也很少，这就是学科分割。“构成宏观社会结构的众多组织要素总是相对静态的，相互之间相对孤立，发展模式较为固定，而大学内部的学科发展要受制于这些组织要素及固有的发展模式。”[5]因此，整个大学的学术组织间形成了一个“巴尔干结构”。

在现代社会，学科具有不稳定性，它可能分裂为亚学科，或被其他学科合并、渗透。[6]学科交叉、渗透、高度综合、系统化、整体化是现代科技发展的重要特征和趋势。看看世界上任何稍微知名的研究型大学，可以发现，它们的学术组织结构不再像一个“巴尔干结构”，而更像是一个“热带雨林”，有着惊人的复杂性和进化的生态系统，极其多样化又相互依赖。[7]以哈佛大学为例，在哈佛大学，学术研究的一个重要机构体制是构建各种以教授为核心的研究小组。[8]一般而言，小型项目一般由教授领衔，研究小组由年轻教师助手和博士生、博士后组成。而大型项目则由多位教授共同领衔，跨学科进行。教授以其学术水平和地位设计课题并争取研究项目以及基金资助，而研究的骨干则是创造力旺盛的年轻博士和博士后。在哈佛，可以普遍地看到跨学科的研究。教授在不同的教学单位或研究机构兼职是很常见的，如，一位教授同时是经济学系和社会学系或政治学系的教授是十分正常的。

近年来，我国的一些研究型大学也构建了一些具有跨学科甚至是跨单位特点的学术机构，取得了一些具有多学科特点的重大学术成果。例如，北京大学“方正”的卓越成就，清华大学、东南大学和华中理工大学CIMS的开发成功，清华大学、北京大学、北京邮电大学等10所大学联合研究开发的计算机教育科研网超常速度建成等等，都是多学科结合的硕果。但是，由于体制、政策、经费等原因，缺乏调控手段和有效的组织措施，目前大学学术机构分散化、小型化比较严重，使学科综合的潜在优势不能充分发挥，承担综合性重大科技任务的能力受到限制。大学内部也存在分割化、个体化的问题。偶尔也会出现一些跨学科学术团队或机构，但极其不固定，相应的规章制度非常缺乏，学校也很少对自己的各种学科进行统一的规划，同一个学科或专业的力量很多时候被分散在不同的院系或所里面，很难被整合。一些历史上形成的组织机构由于既得利益的存在，很难再按学科或专业进行归并，更不用说构建较为固定的学科交叉性的学术中心。但既得利益只是少数人的利益，为了大部分教师的利益，为了学校的整体利益，学科应该被整合，应该树立学科的“疆界”观念，四分五裂的学科是没有发展前途的，游勇和寡民心态只会束缚学科的发展；同时，学科的界限也应该被打破，应该树立学科的开放、合作观念和“大兵团”作战的思想，只有融入“大科学”体系中的学科才会有光明的前途。学科交叉的学术组织将为大学教师资源的价值实现创造最好的平台，成为一个良好的师资接纳者。

二、使大学成为一个中观层次的系统整合者

在大学的层次上，大学应该根据系统匹配和战略性的原则对本校的教师资源配置制定中观层次的战略规划，并在人岗匹配的基础上对本校教师资源进行结构优化和系统整合，以达到本校教师资源配置的合理高效的目的，产生最大的配置效益。在这个过程中，大学必须享有相应的教师资源配置权力，其他的配置主体（主要是政府）应尊重大学的教师资源配置角色和职能。

但目前，大学的教师资源配置的自主权还比较有限，其权力行使的制度环境也不太好。自改革开放以来，高校办学自主权始终是人们关注的焦点之一。1999年生效的《高等教育法》规定了高校的7项办学自主权，其中包括“自主确定学校内部机构设置及人员配备，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴和工资分配”，这就是大学的人事自主权，其中包括教师资源的自主配置权。但目前大学仍感到政校关系不顺，双方职责权限划定不够清晰，大学人员配置自主权还未完全落实到位。

首先，在大学教师资源的配置中，政府的作用在于制定法律制度和设定适宜的政策环境，大学享有用人自主权。政府提供的法律制度和政策环境应当包括诸如仲裁制度、集体协商制度等。但目前政府职能部门的关注点仍然集中在诸如聘任条件、程序、管理等细密的具体规定上，而这恰恰应当是大学享有的人事权。大学人事自主权是否落实的标志之一是大学教师资源是由政府主管部门根据自身意志配置还是大学根据自身需求和劳动力市场的变化自行配置。当大学不享有充分的教师资源的配置权力时，就无法通过岗位设置和预算调整情况，及时反映大学的需求。

其次，自由流动的教师市场不具备。教师的单位所有和地域所有的格局严重束缚着教师的自由选择和合理流动。计划经济中形成的身份制度和户籍制度的制约，教师的养老、医疗、就业保障、子女上学等问题处理的社会化程度低，使大学承担了大量的“办社会”的职能。由此造成的后果是“庸才沉淀”：平庸的人出不去，优秀的人进不来。

再次，整齐划一的劳动报酬制度、聘任条件和程序束缚着大学的手脚。受全国统一的劳动工资制度和劳动条件的限制，大学独立的人事政策基本上不存在。大学在教师资源规划上无法实现自身需要和支付能力的平衡，无法选择适当的人事报酬体系。例如，在国家政策上，国家重点大学的教授与一般大学的教授享有几乎相同的法定工资、住房、医疗等基本待遇。近几年，政府似乎意识到这些问题的严重性，开始一步步放松管制，支持少数大学进行独特的人事制度改革。

因此，政府应该合理定位自己的角色，应该构建教师资源的市场竞争机制，发展壮大社会配置力量，这将会为大学配置教师资源提供一个良好的制度环境。

三、使市场机制成为大学教师资源配置的基础性机制

在大学教师资源的配置中，市场的作用不可忽视，市场机制应该成为大学教师资源配置的基础性机制。大学教师资源市场配置所形成的教师市场是整个国家甚至国际学术劳动力市场的组成部分。学术劳动力市场是学术力量与市场力量相互结合和相互作用的产物。它既受学术活动自身特点的影响，也受经济规律的制约，这构成学术劳动力市场与其他劳动力市场之间的不同，也是大学与企业人事聘用制度差异的根本原因所在。市场机制最显著的特点是分散决策。过去我国大学人事制度的特征是国家与所有教师签订了一个统一的大合同[９]，今后的发展方向是每一所大学根据具体情况与教师签订许多形式和内容不同的小合同。

我国传统的大学教师资源配置制度是一种“内部市场”式的制度。教师很难在不同的行业、不同的学校和校内不同的单位间流动。教师被固定在某一岗位上，几乎没有流动。应加强教师配置中外部市场的作用，让外部竞争成为教师配置的基础配置机制。教师的外部竞争有利于打破内部市场的僵化，避免大学教师的“近亲繁殖”，从根本上改变“家族式大学”的状况。教师的聘任和职务晋升应由以内部提升为主转为市场公开招聘，到学术市场去选教师。这个学术市场应该是一个外部市场。“企业晋升以内部市场为主，大学一定是以外部市场为主。”[１０]外部竞争机制能够保持队伍的活力，提高教师队伍的学术创新能力。国外大学的教师聘任基本都是以外部市场为主。内部市场是对学术自由和学术创新的妨碍。一些大学在人事制度改革方案中规定原则上不留本校学生任教，避免近亲繁殖，这种改革思路是对的。

但是市场机制和市场权力具有两面性，不受约束的市场权力会带来问题，发生“市场失灵”。学术人才“市场失灵”的一个重要表现是学术人才的非正常竞争，如恶性挖人。恶性挖人和哄抬价码在发达国家同样存在。激烈的学术人才竞争是导致大学经费开支上升的原因之一。研究型大学的“挖人”行为尤其具有较大的破坏性。像哈佛大学这样的著名大学，也曾经通过挖人来发展自己，而不是通过自身的学术水平的提高来获得发展。在这种大学中，资历较浅的大学教师极少有机会获得终身教职，因为大多数资深教师的职位都被从其他大学挖来的教师占满。而这些挖来的教师，都是原学校花了大价钱培养出来的，因此对原学校造成的损失可想而知。前密西根大学校长杜德斯达说：“由于他们掠夺其他大学最优秀的教师，被掠夺大学的教育质量严重受损，即使从其他学校挖人的企图没有成功，也同样导致被挖大学资源配置的严重失衡。”［11］恶性的“挖人”与被“挖”都会给研究型大学带来不小的负面影响。因此，市场机制作用的发挥必须有相应的制度进行规范，市场机制必须与其他的教师资源配置形式相配合。

四、使政府成为教师资源的宏观统筹与调控者

在大学的中观层次上，大学需要对本校的教师资源进行系统整合。在国家层次上，政府则需要对全国的大学教师资源进行大系统的统筹与调控。政府应该通过制定宏观政策和法律法规，为大学、社会、市场提供一个政策和法律框架，保证整个大学教师资源系统的结构优化和系统整合。

传统上，我国政府直接介入具体的大学教师资源配置事务，进行一种行政性配置（计划性配置）。行政性配置也就是传统的单位配置，教师属于“单位人”，起作用的主要是行政力量。目前，我国大学教师的配置兼有行政性配置和市场配置两种模式的特点，但主要是行政性配置模式起作用。研究型大学的教师较一般大学的教师更有能力和机会进行较为自由的校内外流动，但总体上他们仍属于“单位人”。

但反过来，行政性配置在一定程度上又是不可或缺的。从国家的宏观层面讲，目前我国人才配置是以人才需求的个体配置为主，由众多的人才个体通过计划的或市场的随机组合而形成一个组织化的群体。就群体的协同性和互补性而言，具有很大的盲目性和随机性，很难保证产生一加一大于二的群体优化效益。因此，必须加强人才资源的统筹管理。我国目前大学之间存在较为严重的恶性“挖人”行为，这些个体化的行为极不利于我国高层次教师资源的整体优化配置，内耗了大量的资源。因此，政府的行政性配置，尤其是对具有战略性作用和地位的大学教师资源进行统筹性的配置和管理，对我们这样的高教后发型国家来说，很有必要。

但是政府作为配置主体必须严格限定自己的角色，尤其是政府不能挤压大学的教师资源配置权。政府应进一步落实大学的用人自主权，实现对大学教师资源配置的管理和控制的法制化与科学化。政府要做到以下几点：第一，不论是中央政府，还是地方政府，应从宏观上对大学进行管理，应真正赋予大学用人自主权，不直接干预大学内部的教师人事事务。第二，政府对大学的教师配备的宏观监管应是法治的，而不是人治的。政府的主要角色在于制定宏观的大学人事法律法规，完善法律制度环境，为大学的用人自主权创造法律环境和空间。第三，政府还应提供社会保障制度、学术信息、与国外大学和政府的学术交流的联系和政策工作、制定大学人力资源管理和开发的宏观战略等。在一定程度上说，政府与大学的关系也是一种服务关系。第四，政府对大学的人员配置的监督与控制不应直接进行，而应大力发展各种中介组织，通过中介组织实现对大学的人事工作的监控。尤其要建立各种大学教师交流中心、人才服务中心、人事代理服务中心等。

同时，政府应对进行大学教师资源配置的市场进行监管，防止“市场失灵”的发生，但它同样应通过法制化手段进行宏观调控，如果政府直接介入市场事务和大学事务，就有可能发生“政府失灵”。

五、使第三部门组织成为大学教师资源的社会性配置者

近年来，大学普遍进行了各种教师人事制度改革，但是这些改革出现了理论和实践上的困境：实践上出现了教师资源配置由政府干预引起的“政府失灵”、由市场基础配置引起的“市场失灵”及大学本身对教师进行配置引起的“学校失灵”。如何避免和弥补关于大学教师资源配置的“市场失灵”、“政府失灵”和“学校失灵”，在理论和实践上探索新的出路，成为教师资源配置制度改革必须致力于解决的问题。本文认为，对大学师资进行社会性配置并构建完善的制度可能是一条新的出路。大学师资的社会性配置指政府、市场、学校之外的志愿性和非营利性的第三部门组织对大学师资进行筹划谋营和管理，以弥补政府宏观调控、市场基础配置、学校中观配置的缺陷，协调政府、市场和学校的关系，缓和它们的矛盾，加强它们的联系，规范它们的行为，提升它们的价值层次。

1. 公民社会是大学师资社会性配置的社会基础

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约。公民社会的典型组织形式是独立于政府和市场之外的志愿性、非营利的第三部门组织。哈贝马斯认为，团体、俱乐部、沙龙、媒介等非官方机构构成了社会的“公共领域”，即狭义的社会。本文“社会性配置”的“社会”就是指公民社会及其中的第三部门组织。公民社会的特点有公民自由、多元主义、公开性、开放性和法治原则等。高等教育作为一种社会领域，只有独立性、多元性、开放性、制衡性的公民社会的存在才能使高等教育本身成为“社会公域”的一部分，才能使高等学校成为非营利性、独立性的第三部门组织，才能使大学教师的社会性配置成为可能。由于历史和传统及现实制度的原因，我国的公民社会极不发达，建立大学师资社会性配置的社会基础还任重道远。

2. 第三部门组织是大学师资社会性配置的组织基础

第三部门组织又叫“非政府组织”，指的是那些独立于政府之外、不以营利为目的、志愿性的社会组织。它们所包括的组织范围非常广大，包括社会性的政治组织、经济组织和文化组织。第三部门组织具有非营利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性等特点。如果用第三部门组织来配置大学师资，则不公平竞争、权力寻租、效率低下等“市场失灵”和“政府失灵”都有可能得到克服。同时，在理论上，在公民社会中，大学本身将成为第三部门大学。［12］在实践上，第三部门大学，无论是公立的还是私立的，都有很长的历史，已经赢得了社会的信赖。第三部门大学对教师的培养、提供和管理，既高度自治，又不以营利为目的，可以相对超脱于眼前的政治和经济利益，克服政府部门和市场的短期行为倾向；第三部门大学对教师的配置能充分体现公益价值，能充分动员来自政府、民间组织和个人的公益性和资助性的社会资源。第三部门大学对教师的配置脱离了政府保护，大学面临更大的生存压力，因而也会有更高的配置效率。第三部门大学由于其独立自主性，具有更强的教师资源配置制度的创新能力，更能适应国家劳动人事制度的变革、人才流动、人才竞争等内外部环境的变化，生存能力也更强。

3. 公共权力是大学师资社会性配置的权力基础

公共权力按其产生的方式和特点可分为国家公共权力和社会公共权力。第三部门组织是重要的社会公共权力主体。第三部门组织对公共权力的行使是以维护公共利益为己任的。大学和其他第三部门组织以公共权力为后盾，发动民间力量，动员众多的物质与人力资源到教师配置中，为民众和大学提供教师方面的服务，对政府起到了拾遗补阙的作用，促进了高等教育的发展和社会的进步。在一个第三部门组织发达的公民社会中，民众通过独立的第三部门组织自由平等地参与到教师管理、教师公共政策的制定、教师的培养等大学事务中来，公民的民主权利得到尊重，由此可以扩大无论是国家公共权力还是社会公共权力的合法性，降低“政府失灵”的可能性。和教育有关的第三部门的发展壮大，会使人们的教育民主意识、教育法治意识和教育参与意识得到加强，可以制约、监督教育市场中的惟利倾向和垄断倾向以及教育行政部门的权力寻租倾向和粗暴干预等倾向，由此可以确保公共权力渠道的畅通和防范公共权力的异化扭曲。对大学师资进行社会性配置也是一样的道理。

4. 网络化的社会资本是大学师资社会性配置的资源基础

社会资本属于公共物品，无法由政府部门和市场部门单独提供，只能通过社会团体成员的相互作用而不断积累。在公民社会中，社会资本大多由各种各样的第三部门组织提供，形成一种网络化的资源配置方式。按照提供社会资本的第三部门组织的不同，社会资本有很多种，其中和大学相关的就是大学社会资本。大学社会资本可以分为校内社会资本和校外社会资本。首先，校内社会资本有利于提高学校成员的信任与合作，加强教师间的知识交流与共享，促进学校各个部门直接的沟通与协调，从而增强学校内部凝聚力，提高教师配置和管理的效率和效益，克服教师配置的“学校失灵”。第二，校外社会资本可以为大学争取大量的社会捐赠，是大学师资的社会性配置得以进行的重要的资源基础之一。第三，校外社会资本可以密切大学和市场的关系，加强二者的合作和协调。在发达的公民社会中，有很多联系大学和市场企业的第三部门组织，这种社会资本可以拓宽大学师资社会性配置的资源渠道，又可以避免单纯由市场配置资源的“市场失灵”的可能性。第四，校外社会资本可以加强大学和政府的团结协作。大学与教育行政部门、税务部门、金融机构、人事部门、组织部门等之间的社会关系网络可以增加政府对大学的投入。但由于学校是通过和政府有中介联系的第三部门组织获得教育资源的，因此，政府通过资金干预大学内部事务的可能性几乎不存在。

5. 公德是大学师资社会性配置的价值基础

如果说公民社会的物质体现是数量众多的第三部门组织的话，则公民社会的精神体现就是社会性的公共道德，即公德。公德的首要功能就是约束市场原则的扩张。市场的第一原则就是追求个人效用的最大化，当人们追求私利目标时，却可能同时损害公共利益。对市场的惟利原则进行制约，首先要依靠法律法规，即由政府发挥消极规制职能，但法律是一种外在强制的他律行为。其次要靠公德，公德主要是一种内在志愿的自律性规范。在公民社会中，能对市场逻辑进行约束的公德主要有：爱国、诚信、公正、互利、节约、勤劳等。其次，公德也能约束政府逻辑的扩张。政府逻辑实质是一种工具理性，表现在法律上，就是用抽象化的条文来达到排除差异性的形式化平等；表现在管理上，科层制的政府组织只讲理性，不讲情感，组织行为是由一些固定不变的抽象规则来决定的，所有岗位遵循严格的等级原则，政府部门追求组织效用最大化。而在公民社会中，第三部门组织追求的是平等、公正、自由等社会公德，这些公德体现的是具有终极意义的价值理性，具有强烈的信仰和价值观。这些公德无疑能从积极的意义上约束政府逻辑。在大学师资的配置上，学术自由、兼容并包、以人为本、尊师重教、爱岗敬业、平等交流等社会公德将从价值基础和精神上起到约束市场逻辑和政府逻辑的作用，弥补“市场失灵”和“政府失灵”及“学校失灵”，提高市场基础配置、政府宏观干预、学校中观配置的价值层次。

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