基于新制度经济学理论视角对我国农村土地制度变迁的研究

付长青

摘 要:本文首先总结了新制度经济学中的三个经典理论:交易费用理论、制度变迁理论和产权理论。然后结合上述理论对我国各个阶段农村土地制度进行总结分析,并在此基础上总结我国土地制度变迁的经验和教训,探索下一步农村土地制度改革的方向,认为在农村土地集体所有制的基础上进一步完善家庭承包责任制是比较可取的。

关键词:土地制度 制度变迁 产权

中图分类号:D091文献标识码:A

一、研究背景与目的

土地问题是解决三农问题的一个主要突破口。中国共产党成立以来,始终关注农民利益,着力于解决农村土地问题。本文结合新制度经济学的理论对我国土地制度的变革进行了分析,目的是通过分析总结各个历史阶段的土地制度的经验和教训,探寻农村土地制度改革的方向。

二、理论研究

本文主要应用新制度经济学中的交易费用理论、制度变迁理论、产权理论等对我国农村土地制度进行分析。

(一)交易费用理论。

按照科斯的观点,交易费用是获得准确的市场信息所需要付出的费用,以及谈判和经常性契约的费用。

(二)制度变迁理论。

制度变迁是制度的替代、转换与交易过程,还可以被理解为一种更有效益的制度的产生过程。

新制度经济学有一系列关于制度变迁的模型,其中比较著名的模型是诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起的;而强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。

(三)产权理论。

被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济学研究普遍同意的产权的定义为:产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。

1、产权的特征。

(1)产权的完备性与残缺性。完备的产权应该包括关于资源利用的所有权利。产权的完备只是一种理想状态,实际生活中的任何产权不可能是完备的。

(2)产权的排他性与非排他性。排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利,即除了“所有者”外没有其他任何人能坚持有使用资源的权利,产权的排他性是建立产权市场的一个基本条件。

(3)产权的明晰性与模糊性。任何产权,如果其所有者是确定的且是唯一的,那么这个产权就是明晰的。

(4)产权的实物性与价值性。商品交换实际上是产权的交换。

(5)产权的可分割性、可分离性与可转让性。

(6)产权的延续性和稳定性。产权的稳定性和延续性是有效产权制度的基本特征之一。

2、产权的功能。

(1)产权经济学家认为,经济学要研究的是资源稀缺对人的利益的影响和由此带来的人与人之间的利益冲突。

(2)产权经济学的一个共同特征是强调了所有权与经济行为的内在联系。对社会来说,市场交换是分配财物的最有效的方式,但是要使它运转起来,交易者还必须对所要交换的物品有明确的、专一和可自由转让的所有权。否则,为分配财富进行的谈判费用将非常之高。理解产权这个范畴的关键是交易费用。

(3)有效的体制应该能够把产权(实际上是资源)从低效人的手中转到高效人的手中。我们应该跳出长期以来形成的产权归谁所有的思维定势,因为产权归谁所有不是最重要的问题,关键是谁来使用的问题。效率应该是产权转让的实质。初始产权的界定可能是低效的,但是通过转让和交易,产权可能会变成高效的。

(4)竞争和资源的稀缺性是等价的两件事,而产权和行为约束则是交互作用的人们的行为在竞争资源的过程中达成的某种均衡的状态时的行为规范,所以,它们是竞争的结果。产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性内在化的激励,产权界定不清是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源。

(5) 产权会影响激励和行为,这是产权的一个基本功能。有恒产才有恒心。产权激励人具有预期性、持久性、稳定性等特点,这是产权激励与其他激励方式的不同点。

三、结合理论对我国农村土地制度的分析

建国后的我国的农村土地制度可以以1978年党的十一届三中全会为分水岭分为两个阶段。

新中国成立至1978年我国的农村土地制度变迁又可以划分为以下三个阶段。

(一)土地改革时期(1949年-1953年)。

1950年6月6日,中共七届三中全会确定了土地改革总路线:“依靠贫农、雇农,团结中农,中立富农,有步骤地分别消灭封建剥削制度,发展农业生产。”经过三年多的时间,全国广大解放区的土地改革已经全部完成。土地改革的完成,使农村的土地制度发生了根本性的变革:农民土地所有制取代了封建地主土地所有制,从而真正实现了耕者有其田。这一时期的土地制度特征在于:土地所有权和经营权高度统一于农民,农民是土地所有者和经营者,土地产权非常之明晰,因此可以自由流动、交易。农民真正成为土地的主人,从而有力地激发了广大农民的劳动积极性,农村生产力大大解放,农业生产得到了迅速的恢复与发展。

(二)农业初级合作社时期(1953年-1956年)。

土地改革完成后,农民个体经济表现出了局限性:个体农户拥有的生产工具严重不足,生产资料、资金也十分缺乏;个体经营无力抵御农业生产中的自然灾害,以及更新生产设备、进行必要的农田水利建设等。初级合作社的建立,克服了个体小农经济的缺陷,表现出了显著优势。而在这一时期,农民仍然拥有土地所有权,但土地入股分红是其经济上的基本形式。

(三)农业高级合作社和人民公社制时期(1956年-1977年)。

高级合作社废除了土地私有制,使土地由农民所有变为农业合作社集体所有。这一重大变革,标志着土地集体所有制的确立。公社对土地统一规划,组织生产,分配上是平均主义。这在督促公社社员参加劳动上要花费巨大的交易成本,普遍出现了出工不出力的现象,挫伤了农民的生产积极性。

1978年至今的土地制度变迁可以划分为第一轮土地承包期(1978年-1993年)和第二轮土地承包期(1993年至今)。

1、第一轮土地承包期(1978年-1993年)。

1978年底,安徽凤阳小岗村18户农民冒着风险率先把土地等生产队集体生产资料发给各家各户,开始了农村土地制度的又一次重大变革。经过5年的探索性试验,到1983年1月中央发布了《当前农村经济决策的若干问题》,家庭联产承包责任制终于取得了完全合法的地位,它的出台是一种自下而上的诱致性制度变迁。

1984年1月1日,中共中央颁发了《关于1984年农村工作的通知》,把土地承包期延长至15年,并鼓励土地逐步向种田能手集中。从产权理论的角度分析,产权能够解决激励问题。产权激励人具有持久性、稳定性的特点。而1993年11月5日中共中央、国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定:在原定的耕地承包期到期之后,在延期30年不变。同时允许土地使用权依法有偿转让。较为长久的承包期使得农民拥有较为长久的产权,激发了农民的积极性,激励了农民在土地上投入大量的人力物力,避免了短期的掠夺性开发,从而大大地发展了我国的农业。产权经济学家有一个基本观点,有效的体制应该能够把产权(实际上是资源)从低效人的手中转移到高效人的手中,而在允许土地依法有偿转让的情况下土地逐步向种田能手集中正是这一理论的应用。

2、第二轮土地承包期(1993年至今)。

1998年党的十五届三中全会强调,少数确实具备条件的地方,可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上,发展多种形式的土地适度规模经营。

2003年3月1日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条明确规定:耕地的承包期为三十年。2008年10月党的十七届三中全会强调:现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。

我国农村土地制度变迁的经验教训。回顾我国农村土地制度的历史演进,我们得出的经验是土地制度至关重要。土地制度的变迁,核心在于明晰土地的产权,关键是公有还是私有的矛盾。土地制度的变迁,必须要使制度内的农民受益,才能从根本上促进生产力的发展。

现阶段我国农村土地制度存在的主要问题。

1、农村土地产权有待进一步明晰。《中华人民共和国宪法》第十条规定:农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外,属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:农民集体所有的土地依照法律属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。然而在实际中,“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次在不同程度上都是集体土地产权所有者的代表。因此,我国农村集体土地产权主体是不明确的。

2、农村土地流转过程中出现农民失地问题,损害了农民的利益。

近几年,围绕我国农村土地制度改革的探讨,有以下三种较具有代表性的观点:

1、主张农村土地私有化,以张五常等为代表。主要内容包括:一是主张放弃集体土地所有权,把土地的使用权、收益权、处分权等土地财产权直接交给农民。二是土地经营实行“两田制”。所谓“两田制”就是将原有的农地分为两部分,一部分归农民直接经营,作为维持温饱的口粮田;另一部分改造成商品田,并通过招标出租的办法,为国家所需的农副产品提供基本来源。三是建立土地信用制度。

2、主张土地国有化,以党英国等为代表。其核心思想是:国家以法律的形式宣布取消农村土地集体所有制,农村土地收归国家所有,农民依然拥有现在承包的土地的使用权,使用期限为一个较长时期,并可抵押、赠送、转让等,但不能随意改变土地的用途。

3、主张在现行的土地承包法基础上完善,目前我国大部分政府官员及部分学者持此观点。其核心思想是:保持原有的土地集体所有制不变的前提下,进行土地使用权的创新,即进一步完善家庭承包责任制。

综合分析以上三种观点,我认为第三种观点,即进一步完善家庭承包责任制是比较可取的。从我国现实情况来看,实行土地私有化或者国有化,推行都会有很大的难度。土地所有权的变革需要付出巨大的交易成本,土地私有化更面临着巨大的政治成本和意识形态风险。土地所有权制度变革的成本如此之大,它对农业,以至于对整个社会的巨大震荡不可小视。土地私有制并不一定能够促进土地流转和提高土地效率,在人地矛盾紧张的情形下,土地私有化可能进一步强化土地的保障和保值功能,使土地流转困难重重,更谈不上规模经营。农村土地国有化虽然意识形态阻力小,但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚设的所有权,处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的土地,制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有制的安排。保持现有的集体所有制,可以避免土地私有化或国有化进程中可能产生的激烈的政治斗争和经济利益冲突,节约了制度变迁过程中的摩擦成本和制度重构成本。近年由广大农民在实践中创造出来的农村土地股份合作制是今后一段时期内农村土地制度变革的方向。

(作者:广东外语外贸大学国际工商管理学院企业管理系2008级硕士研究生)

参考文献:

[1]中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报摘要. 经济管理文摘,2008,20.

[2]卢现祥.西方新制度经济学.中国发展出版社,2003. 6.

[3]中华人民共和国农村土地承包法。

[4]陶林. 中国共产党关于农村土地制度变迁的历史演进与启示。兰州学刊,2008,9.

[5]张阳. 产权缺位视角下的农民土地权益保护. 华中师范大学研究生学报,2008,6.