苏丹的“ＩＣＣ困局”

周仍侠　王　猛

2009年3月4日，人类历史上第一个常设性国际刑事司法机构——2002年7月成立于荷兰海牙的国际刑事法院(InternationalCriminal Court，ICC)，以战争罪和反人类罪等7项罪名正式起诉苏丹总统奥马尔·巴希尔并签发逮捕令。巴希尔因之成为第一位被ICC起诉和通缉的在任国家元首。

对于这一威胁到国家安全的严重事态，苏丹政府反应强烈，多次声称ICC对苏丹和该国任何公民都不拥有司法管辖权，认为ICC随意宣布逮捕巴希尔是对苏丹及其主权的蔑视和羞辱。近日，苏丹副议长穆罕默德·哈桑·阿明甚至威胁道，苏丹将向任何企图逮捕巴希尔总统或将其移交给ICC的国家“宣战”。

苏丹政府的态度不可谓不强硬，但在强硬背后却显示出了许多无奈的悲凉和深刻的困惑。

非ICC成员却难逃管辖

苏丹在2000年签署了联合国1998年外交全权代表会议通过的《国际刑事法院规约》(又称《罗马规约》)，但一直没有批准，因此在法律上仍属于《罗马规约》的非缔约国或第三国，并非是截至2006年11月已批准规约的104个ICC成员国之一。但《罗马规约》规定ICC主审种族灭绝罪等严重的国际犯罪，其以个人为管辖对象，强调任何人、任何国家都不能高于法律，不能以履行最高命令为由开脱具体施恶者的个人罪责；为防止非缔约方逃避责任，《罗马规约》设定了ICC可以对非缔约国国民行使管辖权的几种情况：(1)罪行在某一缔约国境内发生；(2)被告人为某一缔约国国民；(3)安理会提交情势启动ICC管辖权；(4)非缔约国提交声明接受ICC对有关犯罪行使管辖权。

正是根据第三种特殊管辖规定，ICC的管辖权得以延展到苏丹——安理会早在2005年3月即通过第1593号决议将达尔富尔情势提交给了ICC审理，从而为逃避ICC管辖权的苏丹创设了强制性义务。这是安理会根据《联合国宪章》第七章的授权向ICE提交的第一个情势，也是ICC成立后与非缔约国发生直接冲突的首起案例。

ICC接手达尔富尔案后，曾向苏丹方面要求引渡多名涉案的政府和军队高官，但并未得到回应。2008年7月，阿根廷籍的ICC首席检察官奥坎波正式指控巴希尔总统在该国西部达尔富尔地区犯下了10项罪行，要求法庭批捕巴希尔。可能是私下交涉无望，从2008年12月开始，巴希尔公开自断退路，一再重申他不会把任何一个苏丹人交给ICE，不会用舍车保帅的方式与ICC达成撤诉交易，因为那样的话他将不再适合担任总统。2009年3月4日，ICE法官最终同意就10项罪名中的7项正式起诉巴希尔。

在达尔富尔危机有所缓和时，ICC不顾反对提出了对巴希尔总统的指控和起诉，其中当然有一些西方势力出于某种需要而对ICE施压的因素，但更重要的原因，恐怕还是由于ICC本身就是西方法律体系的产物，推崇正义和司法独立，不大顾及案子審理会给整个国际社会带来何种影响。这也是三权分立背景下西方法律体系的特点。

解铃还需系铃人。根据《罗马规约》第16条，安理会可以将ICE的调查和起诉推迟一年。目前，非联与阿盟的高级别代表团已分赴联合国总部游说安理会将ICE通缉令推迟一年执行。苏丹第一副总统兼南方政府主席基尔认为，推迟执行是最好的选择，但即便不推迟，苏丹南北双方于2005年签署的和平协议也不会受影响。换句话说，针对巴希尔的通缉令目前还停留在法理层面，假如没有实质性动作，局面依然可控。

通缉巴希尔是柄双刃剑

目前ICE的很多工作方法和措施尚处于尝试阶段，本应采取慎重态度确保案件来源的无争议性，重视案件的质量而非数量，但ICE在它成立的第七年贸然提出对一位非缔约国现任首脑的指控，并最终签发了逮捕令,这给国际社会和ICC自身都带来了风险。

面对起诉，巴希尔在国内的回旋空间相当大。苏丹经济在最近10年发展迅速，南北内战从2003年起渐趋结束，民族团结政府的合作框架运转正常，各个政党都着手准备2009年大选。凭借经济成就积淀起来的战略硬实力和政府声望，巴希尔强力主导着苏丹的国家机器，内无祸起萧墙之忧，外有阿盟和非盟呼应，安理会短期内难再通过任何导致其受审的决议。换句话说，只要巴希尔不出访ICE成员国，ICE的逮捕令就不会对他本人产生多少实质性影响。正因为如此，巴希尔在面临指控和起诉时表现镇静，在视察达尔富尔时还当众跳舞，以示对ICE指控的不屑，并直言ICC不过是西方列强用于惩罚苏丹的政治工具，苏丹将用尽一切外交手段捍卫国家名誉。为了体现政党团结一致对外的立场，苏丹当局除了赶在ICE发出通缉令前夕与主要反政府武装组织之一苏丹“公正与平等运动”签署和解框架协议外，还于近日释放了曾呼吁巴希尔自首的77岁的反对党领袖杜拉比。但另一方面，因为被通缉而致国内声誉受损的巴希尔又要对西方还以颜色。ICC通缉令发出后，苏丹政府分批下令驱逐在达尔富尔地区开展救援工作的总共76个非政府组织中的16个，包括无国界医生荷兰分部、牛津饥荒救济委员会、英国救助儿童基金会和英国乐施会等，以示报复。

尽管巴希尔在西方的名声不佳，但他巧妙地将ICC针对自己的起诉转化为国际强权对于弱小国家的打压，由此争取了一些第三世界国家的同情。尤其是在众多阿拉伯和非洲国家中，上台方式以及现实处境和巴希尔总统类似的国家首脑不在少数。物伤其类，兔死狐悲，非盟呼吁各成员国形成统—立场联合抵制ICC介入达尔富尔危机，阿盟也专门做出决议支持巴希尔总统。鉴于阿拉伯国家力挺，巴希尔总统答应出席即将于3月底在卡塔尔首都多哈举行的第21届阿盟峰会以及阿拉伯一南美峰会，以此表明自己在国际上并不孤立。

从实操角度看，ICC没有自己的军力和警力，逮捕巴希尔需要借助外力，可是，目前有义务和能力逮捕巴希尔的联合国－非盟混合维和部队无心执行，而有意假借ICE法令谋取政治私利的苏丹反政府组织又无力执行。在缺少苏丹内部势力和周边国家有效配合的情况下，任何西方军事力量进入苏丹都可能面临“二度殖民侵略”的指控，是否会重演当年殖民地国家集体对抗宗主国的一幕也未可知。所以，利用苏丹与西部邻国乍得的矛盾，借口乍得的内乱而在该国部署一定数量的西方维和部队，就成为西方对苏丹施加威慑的一步棋。

只是，最近苏丹和乍得在利比亚调停下拟达成一项谅解框架协议，停止支持对方的反政府武装；再加上欧盟在乍得和中非共和国的维和任务于今年3月15日到期，之后联合国将接管，这样欧盟国家驻乍得军事力量对苏丹的威慑将大大降低。几乎可以断言，没有谁会不计后果地执行ICC的这张逮捕令。如此，必然会使世人对ICC的公信力产生疑惑。

苏丹拒入ICC的得与失

尽管ICC起诉巴希尔一事不会在近期内对苏丹政局走向造成实质性影响，但由于《罗马规约》的部分规定客观上导致了非缔约国必将承担较缔约国更为苛刻的义务，苏丹并不能一直以拒绝批准《罗马规约》的消极方式捍卫自身权益。如果长期置身事外，苏丹不仅无法合理运用规则有效屏蔽ICC的管辖权，必须忍受ICC的司法审判和国际舆论因之而起的道德审判，而且只能听由别人去制定对国家主权至关重要的游戏规则。

但倘若加入ICC，却会对苏丹艰难维系的南北统一构成挑战。苏丹国内部族林立，反政府武装长期猖獗，朝秦暮楚的合纵连横者比比皆是。表面上剑拔弩张的达尔富尔危机，其实并没有太多的政治诉求，本质上还是“兄弟阋于墙”。一旦南北矛盾再度激化或者国际社会的压力过大，只要喀土穆适当照顾达尔富尔地区，给予反叛头目们合适位置，达尔富尔应该还将像2003年之前那样驯服地接受中央政府领导，继续充当喀土穆政府的主要兵源和北方对南方发动圣战的积极响应者和执行者。相反，自苏丹独立以来曾引发数十年内战的南北矛盾，虽在巴希尔政府做出较大让步后得以暂时缓和，但南方寻求独立的根本诉求并没有消失。参加南方自治政府的8个政党中至今无一明确支持北南统一，绝大部分的南苏丹基层民众也态度坚决地要求独立，急切盼望着2011年全民公决的到来。就此而言，尽管南北问题已经引发了两次惨烈的长期内战，但苏丹政府在解决南北问题上仍然选择不多，它不批准《罗马规约》的底线其实非常清楚，即不承诺在南北问题上放弃使用武力。

既然现在还不能成为ICC缔约方，国情复杂的苏丹就必须务实应对ICC的指控和起诉，或用国际法上的“一贯反对”原则来抵制《罗马规约》的强制性义务，或在司法实践中通过安理会及与有关国家签订双边协定来合理规避ICC的管辖权。与此同时，鉴于绝对主权观念越来越受到国际法理论和实践的双重压力，苏丹政府应该尽快启动相关立法程序，完善有关国际犯罪的国内立法，建立健全严重国际犯罪的国内追诉制度，既从立法上保证苏丹司法体系对严重罪行的普遍管辖权，又充分利用ICC的补充性原则，尽可能避免出现苏丹公民受到ICC追诉或审判的情形，进而最大限度地维护苏丹的司法主权。

巴希尔的当罚与不当罚

自1970年代末期以来，在西式现代化过程中落伍的苏丹非常认同来自传统信仰的伊斯兰复兴运动，以两度的官方伊斯兰化回应着全球化浪潮的冲击，但均付出了不菲的民族代价。尼迈里总统的全面伊斯兰化直接触发了长达22年的第二次南北内战，最终造成了200万人死亡和400万人流离失所的惨重后果；哈桑·图拉比领导的宗教政党与军人政权的联盟，开创了中东国家发展道路的新尝试，被称为“伊斯兰试验”，但却有悖于苏丹文化宗教多样性的现实，对内压迫，对外结怨，整个国家陷入了深刻的危机之中。

苏丹一度在世界上处境相当孤立，社会发展停滞不前，国际社会的援助在1992年几近停止，1999年的外债高达200亿美元，是CDP的两倍多。严酷的现实迫使苏丹领导人必须超越自身的宗派主义及阿拉伯主义限制，从真正为全民谋福利的角度来实现革命后社会的常态化，其实现途径就是巴希尔用枪杆子战胜了图拉比的笔杆子，结束了长达lO年的军人政权与伊斯兰原教旨主义的政治联姻。2000年底，连任总统的巴希尔主动结束了始自尼迈里时期的官方伊斯兰化政策，苏丹此后的内外政策渐趋常态化，南北内战初步结束，经济出现了长达10年的高速增长。从尼迈里的主动实施到巴希尔的主动结束，伊斯兰浪潮在苏丹的起伏昭示了苏丹社会发展的螺旋上升趋势，巴希尔对此功不可没。

在中国等国的帮助下，苏丹从1999年8月30日开始大量出口原油，并且幸运地赶上了为期10年的新一轮油价波动的上升期，顺利地建立了_上下游完整的石油工业体系。石油的开发使苏丹从长期的经济负增长跃变为发展最快的非洲国家之一，2007年苏丹的经济总量位列撒哈拉以南非洲国家第三位。更重要的是，在巨大的石油利益面前，苏丹南方的反对派组织开始同意与喀土穆政府谈判。2005年1月，北南双方签署《全面和平协议》，结束了长达22年的内战。南方自治政府不仅据此每年获得大约1/3的石油收入，而且有权在6年过渡期结束后就南方最终地位问题举行只有南方人参加的全民公决。

实事求是地讲，苏丹中央政府在北南统一问题上所做的允诺，是北方政治精英们自1956年建国以来在此问题上的最大让步，巴希尔总统本人为此承担了极大的政治风险。如果世界经济长期延续新世纪以来的高速增长态势，喀土穆政府应该有更多的能力支持南方重建并让南方人民得到更多实惠，从而使南北统一成为2011年南方公投时有吸引力的选项。但石油开发给苏丹社会的意义，仅仅是让它从赤贫的最不发达国家行列进入了单一经济引擎驱动的发展中国家行列；2008下半年以来的油价暴跌已经让喀土穆政府入不敷出，在压缩50％的政府支出后还必须向金融机构贷款来弥补预算赤字，而南方自治政府也已无力发放政府職员的薪水。因此，如果全球经济不能在一两年内复苏，苏丹的石油收入就肯定不能迅速增加，经济窘迫的喀土穆政府必然无力加大对南方重建工作的投入。在失望情绪和政治独立诉求的双重作用下，只有南苏丹人参加的2011年全民公投，极有可能催生一个与喀土穆分道扬镳的苏丹南方自治政府。假使南方真的独立出去，巴希尔总统将会因他在2005年和平协议中所做的让步而被穆斯林精英们视为罪魁祸首。巴希尔可以不惧ICC的指控和起诉，不惮西方社会的压力，但恐怕承担不起与整个北方精英集团决裂的代价。

在达尔富尔问题已经取得积极进展的背景下，国际社会本应继续给该问题的妥善解决提供有利的国际环境。ICC尽管试图以司法手段推动达尔富尔和平进程以彰显国际正义，但由于割裂了苏丹社会历史与现实的联系，低估了巴希尔总统对苏丹社会发展的贡献，其所签发的逮捕令本质上是对正确问题的错误答案，会对旨在解决达尔富尔危机的外交努力产生消极影响，也是对ICC自身权威的一种考验乃至损害。从这个角度看，已经执政20年并在既有体制内推动了苏丹社会转型的巴希尔总统即便有错。也错不当诛。