行政问责谨防异化

王君琦　毛寿龙　刘　春　乔新生　陈雄飞

问责制是政治文明建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。在过去的一年中，众多官员因重大责任事故被“问责”，有人称2008年为“问责年”。如何全面理解问责制，现行的制度还存在什么缺陷，如何进一步推进和完善，有关专家对此进行了探讨。

如何全面理解问责制

□在过去的一年中，众多官员因重大责任事故被问责，有人称2008年为“问责年”。怎样看待问责制在我国民主政治进程中的作用和意义？

■毛寿龙：自2003年以来，行政问责广泛地应用于公共行政领域，这显示出中央致力于建立“责任政府”的坚定决心。在中央的强力推动下，不少地方政府相继出台了问责制度，强化了官员的责任意识。从近年实施的情况看，问责制确实达到了推进责任政府建设、促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的。

■陈雄飞：如果从我国政治文明建设的进程来看，问责制度可以看作是我国民主政治建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。行政问责在我国自启动以来，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府责任和形象都具有积极的作用和深远的意义。我国行政问责制的实施导致一批官员被追究责任，此举赢得了社会各界的一致肯定，民众拍手称快。

另外，从制度设计和目前各地行政问责的实践经验看，这一制度不仅有利于避免行政权力在国家政治制度体系中异化，确保政府的政治责任，也有利于避免政府职能的官僚化，优化公务员队伍、密切干群关系、促使行政管理者认真履行职责，有利于约束公务员和其他行使行政职能的主体，促使他们真正对人民负责。

□有人指出，我国当前对行政问责的理解和适用还处于初级阶段，比如将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级吏治的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措。上述举措其实在古代封建社会甚至奴隶社会就已经实行，如果将现代意义上的问责制简单等同于上述举措，显然还没有真正触及问责制度的根本意义。那么，我们应该如何全面理解问责制？

■陈雄飞：理解问责的含义，首先要从政治高度理解。我国的政体是人民代表大会制度，这就决定了我国的政府机构是责任政府。在我国，人民代表大会不仅是立法机关，而且是权力机关，行政机关是权力机关的执行机关，行政机关对权力机关负有严格的政治责任。我国的一切权力属于人民，落实人民当家作主权力的根本保证是责任政府体制，即人民代表大会向人民负责的体制和其他国家机关向人民代表大会负责的体制。行政问责制度是实现责任政府的必要手段。

全面理解问责制，还要在观念上加深对行政问责制度的深层理解。实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任。行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。就此而言，行政问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重责任预防。要有效地防止相关责任的发生，就需要实行制度性、常态性问责。制度性、常态性问责意味着行政主体必须按照制度规定，依照程序接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公众等）经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复等等。

■毛寿龙：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据。问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来决定。与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，实现责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。

行政问责谨防异化为“丢卒保车”的手段

□在问责制执行过程中，为什么会出现 “丢车保帅”的情况？

■乔新生：一个地方出现重大安全生产责任事故之后，上级官员往往根据安全生产事故的社会影响，决定罢免官员级别的高低。一些地方党政官员非常重视安全生产责任，但无职无权，在提高安全生产方面难以有所作为；少数官员虽然具体负责安全生产责任，但由于缺乏必要的人事权和财权，很难改变生产现状，所以，发生安全事故之后，他们只能饮恨成为“替罪羊”。所以，如何做到权责对等，也是今后完善问责制的一个课题。

■陈雄飞：这就是我们常说的问责作秀甚至问责异化。问责的目的不仅仅是追究责任，更是为了预防，为了问题的真正解决。但是目前问责多是局限在引咎辞职、免职阶段，对于如何避免类似事件再次发生以及如何真正解决问题涉及的往往很少。事情过后，往往是一切照旧。另外，一些地方的问责仅仅为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。在这里，我们并不是说有了问题的人不能复出，但是至少应该有一个合理的程序和更加严格的考核机制，而不是这边说免职，那边马上重新任命，将问责作为一次对公众的作秀。更有甚者，一些地方政府部门出于淡化事件影响的考虑，将问责之后的免职、辞职作为替代刑事责任的理由，这样，行政问责就异化为“丢卒保车”的手段。

■毛寿龙：官员问责在我国尚待形成一整套成熟健全的制度或机制，现在有的地方官员，虽然按照某一问责办法被问责，如给予行政处分，但并不影响其升迁，致使这种问责的效果受到质疑，给群众的印象是处分并不重要，只要他有关系，照样升官；还有的官员，虽然“引咎辞职”或被撤职，但很快又复出，而复出的程序又不公开，致使社会上议论纷纷。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新担任领导职务。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新的岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

问责制如何走向完善？

□那么，您认为目前的问责制还存在什么缺陷？

■陈雄飞：问责制在我国发展的历史还不长，总的来看，这一制度是好的，要持之以恒地进行下去。但在实行的过程中，还有一些不完善的地方，这也是我们今后努力的方向和重点。

第一，目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。第二，我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况，以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。第三，问责程序不健全。目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。第四，目前的问责主体和问责范围过于狭窄。现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。

□如何进一步完善和推进问责制？

■刘春：健全和完善问责制的主要内容应包括，首先，问责的责任主体制度，即由谁来启动和实施官员责任追究的体制和机制。固然，在行政问责制下，须强化上级监督下级的责任，但根本上是为实现向人民负责的目的。所以，在强化上级党委和政府的问责责任的同时，为建立问责的长效机制，也须运用已有的其他制度资源来健全官员问责制。例如，人民代表大会依照宪法和法律对各级政府的各项监督职权，人民团体依法进行政治参与的监督，都需要进一步加强。

其次，问责的对象。问责的对象即向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围。一般来说，问责对象的划定，需要按照权责相一致的原理来进行。授权的范围有多大，就应当在多大的范围内问责。否则，若问责与现实的职责格局不符合，则难以起到问责的真正作用。

第三，问责的方式。问责的方式手段，是问责制中的重要内容。方式手段真正落实了，问责制的意义才能真正体现出来。近年来，一些公共事件的责任人，由于有关部门的不尽责，风头过后最终没有受到应有的惩罚和追究，依然逍遥于问责之外。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感，也挑战了问责制的严肃性。这种现象的出现和问责手段方式的不落实有直接关系。所以，强化问责手段措施的落实，依然是完善问责制过程中的重要任务。

（毛寿龙：中国人民大学教授；刘 春：中央党校研究生院副院长、教授；乔新生：中南财经政法大学教授； 陈雄飞：司法部副研究员。）