绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差及矫正

(福建师范大学，福建福州350007)

摘要：街头官僚理论是近些年公共行政学理论的一个前沿领域。处于公共政策执行末梢环节的“街头官僚”生存于公共政策执行资源稀缺和公共服务弹性需求的夹缝之中，出现绩效目标异化，表现出典型的行动逻辑——激励不足、规则依赖、选择行为、一线弃权和理性逐利，在公共利益权威分配的过程中产生偏差。矫正街头官僚政策执行偏差的主体路径包括三个方面：政策执行机构的内部改革，政策执行直接主体的自我优化，政策执行间接主体（目标团体）的问责监督。

关键词：绩效目标异化；街头官僚；政策执行偏差；主体路径

中图分类号： D63文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）02-0039-05

收稿日期：2008-11-21

作者简介：李旭琴（1984－），女，福建龙岩人，福建师范大学公共管理学院行政管理2007级硕士研究生，研究方向：地方政府治理与基层公务员制度。

“街头官僚”（Street-Level Bureaucrat）一词最早出现于1977年李普斯基《建立一个街头官僚理论》一文。1980年，他正式出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》，标志着街头官僚理论正式建立。该理论强调政策制定与政策执行是没有截然区分的、充满了上级与下级之间、政府与社会之间往来互动的过程。它从自下而上的微观路径出发，将在一系列约束之下握有自由裁量权的底层官僚视为研究政策制定与执行的起点，研究其在公共服务直接供给中所做出的选择。

一、街头官僚的涵摄及行动性质

“街头官僚是指位处基层和最前线的政府工作人员，是政府雇员中直接和公众打交道的公务员”[1]90，是拥有真正政策判断力的第一线官员。为便于讨论，本文仍沿用“官僚”一词。参照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，本文所探讨的“街头官僚”特指政府机关中直接与公民打交道的、非选举产生的基层政府公务员，也被形象地理解为是在政府机构的“门口”或“窗口”执行公务的政府公务员。他们主要是在履行社会管理与市场监管职能的行政机关基层部门中直接执行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。一般而言，政府机关中的街头官僚具有五个方面的典型特征：1.处于政府机关金字塔的最底层，权力小、地位低、数量庞大，占政府机关人数的绝大部分。2.处于资源紧张和需求弹性的夹缝之中，机构目标模糊不清和绩效测量困难并存，绩效目标异化的可能性大。3.处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等，在执行的过程中具有再决策的权力和动因。4.广大街头官僚具有自主性，必须裁量是治理过程的一个常态。他们具有一定的自由裁量权，其选择和行动“实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义”[2]，是政策实现的重要因素。5.街头官僚通常在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接构成政府机关的产出，决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。

二、绩效目标异化中的街头官僚

（一）街头官僚个人偏好与组织绩效目标的冲突

街头官僚是行政权力运作的末端环节，无论是国家的法律法规和政府部门的规章制度，还是政治家和上级管理者制定的公共政策，其贯彻落实最终都有赖于街头官僚认真而正确的执行，使得街头官僚在实质上垄断了公共物品和公共服务的直接供给。街头官僚在制定和执行政策过程中“和大多数组织中的高层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权” [3]。相对于组织的权力而言，街头官僚机构存在某种自主性，他们可以有效地采取某种不合作的策略来抵制上级组织的命令。高层领导注重实现组织目标，街头官僚的兴趣则在于按照自己的偏好处理工作流程和完成工作任务。因此，街头官僚与政府组织的高层管理者之间存在目标和利益上的差异。

（二）特殊工作环境下绩效目标的模糊与绩效测量的困难

公共责任和顾客至上的公共行政价值目标要求基层公共部门的绩效管理以效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众需求的满足为第一评价标准。相对于街头官僚需要完成的任务而言，街头官僚手中所拥有的资源往往是有限的，信息缺乏和人力匮乏导致供给的不足，而公共服务是一种弹性需求，这种需求导致资源的进一步短缺。当资源的紧张与需求的弹性结合在一起，就使得街头官僚不得不在非常困难的资源约束下去完成工作，从而面临着两种不确定性：机构目标的模糊不清与绩效测量的困难。目标的模糊不清导致了绩效测量缺乏依据，同时多种因素和变量影响着机构的绩效，管理者对于政策的监督和控制就会越没有效果，绩效越难准确测量，发生绩效目标异化的风险就越大。

（三）偏重工具理性忽视价值理性导致“程序胜于结果”的绩效标准

公务员作为科层制的低层执行人员，容易使人专注活动的合逻辑性、合目的性，而忽视活动的价值前提，出现“目标异化”的现象。目前对工作人员的评估，主要是看他们能否严格遵守规则，而效率、质量、对组织目标的贡献和公众对其的满意度则退居次要地位。因此，过程取向的控制机制即上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制，导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求经济、效率、效益的动机和条件，发生“程序胜于结果”的局面。

三、绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差

公共政策的本质是公共利益的权威性分配，街头官僚作为公共政策执行的直接主体，其特殊的角色、地位和工作环境导致其绩效目标异化，在政府层级上下信息不对称的体制中，他们会以某种看似合法的形式将私人动机融人政策的具体执行中，使得他们表现出某些典型的行动逻辑。这些行动逻辑包括激励不足、规则依赖、选择行为、一线弃权和理性逐利五个方面。深入剖析这些典型的行动逻辑，分析他们渗透到公共政策的执行过程的表现，既是理解街头官僚行动的基础，也是剖析街头官僚在公共利益权威性分配过程中出现的执行偏差的关键。

（一）激励不足导致敷衍式政策执行

激励不足是基层官僚机构最典型的特征。首先，在等级分明、权力本位的科层体制中，有限的职位设置与无限的职位需求之间的根本性矛盾，导致绝大部分街头官僚很难获得晋升和提拔的机会，极大地抑制了对街头官僚的充分激励。其次，街头官僚的工作大多是常规性的、程序性的，其工作投入和表现很少能够与应得奖励直接挂钩，日常激励大打折扣。再次，在我国当下的官场生态中，公务员的职务晋升制度还很不健全和缺乏科学性，缺乏公开的民主监督和法律保障，最终极大地抑制或扭曲了职务晋升的激励功能。既然稀缺的组织资源难以对街头官僚形成正面激励，大多基层官员就捧着公务员的“金饭碗”，安于现状，在政策执行中就表现为敷衍式政策执行。敷衍式政策执行也叫象征性执行，表现为政策执行主体在政策执行过程中敷衍塞责，只做表面文章和形象包装，并未采取可操作性的具体措施，忽视了深层次问题的解决。

（二）规则依赖产生机械式和野蛮式政策执行

“以规则为本”而非“以结果为本”导致形式正义侵吞实质正义。在规则缺位的地方，规则依赖实际上成为束缚街头官僚手脚的“镣铐”，也成为不负责任的“挡箭牌”。随着法治观念的深入人心、公民权利意识的发育以及法制建设的进步，街头官僚的工作正面临着越来越多的约束、挑战和风险，甚至动辄得咎，引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。安全和自我保护的动机就不断驱使街头官僚在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。既然躲在规则的夹缝当中能避免错误远离责任，那么街头官僚就会机械式执行政策，只是对政策机械地照搬照抄。一旦在执行中出现问题，就往往将过错推到公共政策本身，浪费了公共资源，降低了执行效率，那些需要用积极行动去实现的公共利益往往就被照章办事的名义给取消掉了。当遵循的规则明显违背公平和正义的规则——即所谓“恶法”的时候，遵循规则和照章办事表面看起来很有执行力，效率很高，但却损害了公民或法人的合法权益，更造成了实质正义的流失。野蛮式政策执行就是由于政策执行过程中街头官僚执行手段不科学而导致的野蛮粗暴式执法，加剧了双方的矛盾冲突。此外，完整的规则结构会削弱上级官僚的权威空间，使他们无法干涉街头官僚的工作任务和行为方式，其权威也难以对下属形成必要的奖励或约束。这样，如果街头官僚与上级官僚之间在某种程度上脱节了，责任控制的链条也就随之松动了。

（三）选择行为产生选择式和替代式政策执行

选择性行为，即避重就轻，选择那些能给个人或机构带来好处或利益的任务，而对那些无从得利的政策则采取消极应付甚至阳奉阴违的态度。首先，相对于社会对公共物品的旺盛需求，街头官僚面临着资源严重不足的内在压力，在政策目标模糊不清的情况下，街头官僚必须根据环境状况对价值进行排序，发展理性的资源配置方式。戴维•罗森布罗姆也同样认为，“基层行政人员可能更利己的而不是自动的去服务于公共利益。他们可能忙于‘表面事务，努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作。”[4] 其次，绩效测算的行动一开始，人们就会开始考虑根据测算的内容来调整自己的行动，以努力适应和达到测算标准所要求的效率，而忽视一些难以见效的“软目标”。其典型表现就是政策执行中常见的“选择性执行”和“替代式执行”问题。街头官僚在政策执行过程中对政策进行过滤，只选择对自身有利的部分执行，对自己不利的就不执行。在政策的执行过程中街头官僚用自己的一套政策来替代既定政策，对不符合自己利益的政策进行曲解变形，以“开拓创新”作辩护来实现所谓的“灵活变通”，于是出现了替代性的政策执行。

（四）一线弃权导致观望式政策执行

街头官僚经常需要进入危险而紧张的工作环境，一个理性的、从自我利益出发的街头官僚往往以非常巧妙的方式逃避“一线”，以消极拖延或者是不作为的方式履行职责。克里斯托弗•胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。这种现象在基层政府中习以为常，一些街头官僚也往往对其职责范围内的事务采取视而不见、充耳不闻的“踢皮球”方式加以处理，或者是找一些借口来敷衍或搪塞公民合理的需求，贻误政策执行的有利时机，规避了以此相关的责任。“一线弃权”本质上说就是一种渎职行为和行政不作为，在政策执行中最典型的就是观望式政策执行，又称为政策观望、政策滞后等。它是指在政策执行过程中，政策执行主体总是被动观望，观上级政府的态度是否动真格，观平级政府或机构的行动情况以便模仿，往往大大降低了政策执行的效率，致使中央和上级制定的政策在基层得不到及时有效的实施。

（五）理性逐利导致附加式政策执行

街头官僚与高级管理者的个人利益不尽相同，他们会调整政策以符合自身利益，不可避免地在执行政策与再决策过程中附带谋求私利。人们“直接的或个人的感情比他的同情心和社会情感强烈得多——不可避免地会导致个体之间的利益冲突。因此，个人关心自身的安全与幸福，远远超过关心他人的安全与幸福。”[5] 在公共政策执行过程中，政策执行主体以政策执行原则性与灵活性相结合为借口，打着上级政策与实际相结合的旗号附加额外内容谋取私利，附加了原政策所没有的一些不合理的内容，使政策在调整对象、范围、力度等方面超出了政策原定的要求，使不合理的东西具有了合法性。它使原有政策在执行中发生了偏差。这是政策执行主体在主观上、行动上反对政策的一种表现。

四、街头官僚政策执行偏差的矫正——主体分析路径

公共政策执行是一种行为过程，参与这一过程的机构和人员均可以称之为政策执行主体。因此，基层政策执行主体不仅包括具体推行政策的政策执行机构和直接执行主体（街头官僚人员)，而且还包括作为政策作用对象的政策目标团体（间接主体，表现为公民对政策的咨询、参与和接受）。

（一）政府机构内部的改革

1.变革政府组织结构，再造政策执行流程。首先，基层政府组织内部因层级过多而导致官僚主义和反应迟钝，街头官僚在政策执行过程中出现相互扯皮推诿，要按组织内部设计的一般原则进行扁平化设计，落实权责，并依据制度定期或者不定期地对下属的具体行政行为进行检查。其次，进行分权化改革，完善“自下而上”政策执行的途径。政策执行系统应该将政策执行链条的较低或者最低层次当作政策执行的基础，赋予并规范其自由裁量权的使用，为街头官僚创造一个能够适合执行环境的政策执行自主过程。最后，畅通政策执行监督与反馈的路径，建立行政行为备案制度，完善行政程序和行政救济制度。

2.降低政府组织层级间信息的不确定性，改善绩效评估体系。“街头官僚需要通过设置和运用某些工作程序来有效管理顾客和降低不确定性的后果”[1]96，实现操作流程的程序化、标准化和一致化，约束街头官僚可以运用的各种资源和手段，最终提高街头官僚的执行效率和行动效能。清晰地阐明组织目标、行为标准和绩效指标，为街头官僚做出适当反应提供清晰的行为标准。建立科学的绩效评估体系，完善一套科学可行的奖惩体系，根据对街头官僚的行为表现及其效果的监控，对其进行相应的奖励或惩罚，规范公务员职务晋升通道建设，以激励街头官僚遵守规章制度，提高工作绩效，实现公共利益。

3.走出资源不足与弹性需求的夹缝，改善绩效模糊的处境。要改变街头官僚政策执行的环境，关键要解决公共政策执行中的资源稀缺与需求增长的两难境地。高一级政府机构要对政策的执行落实相关资源，扩大基层组织的财政管理、支配权限和决策权限。基层政府机构要调整好上级利益、地方利益和组织利益的关系，拓宽政策执行的人力、物力和财力等资源的筹措渠道，面对公众公共服务弹性需求调整资源分配的策略，把资源落实到政策执行具有良好效果的政策中。

（二）优化政策执行直接主体——从街头官僚自身来规范

1.提高街头官僚的综合素质，提升政策执行认知能力。从基层公共政策执行的过程上看，首要环节是直接执行主体对政策的认知。“政策执行主体只有对政策的内容和精神实质，特别是政策所涵盖的潜在价值和利益有了正确的认知，才能准确地理解政策制定者的意图，才可能形成正确的政策态度，进而产生积极的行为动力和符合政策的目标，保证政策获得预期的执行效果产生。”[6] 直接执行主体应从以下几个方面提高自己的综合素质，以增强政策认知水平：首先，提高政治素质，树立正确的角色意识和权力观。一方面，只有在公共人和理想人的“角色丛”中明确自身在政策执行中的角色意识，才能正确地认识自己的地位、权力、义务，才能够在政策执行过程中采取正确的行为方式，以便保持其个人行为与政策执行环境的适应和协调。另一方面，只有正确认识权力的来源、本质，权力运用的目的以及权力与责任的关系，才能在政策执行中使其行为不偏离正确的轨道，自觉抵制以权谋私、拜金主义和官僚主义等腐朽思想的侵蚀，强化作为公仆的服务意识。其次，只有通过对政策进行深入、系统学习，才能真正了解政策的目标与内容，知晓政策的功能与价值，领会政策的精神实质，明确政策的作用界限，从政策认知方面为政策的有效执行奠定良好的基础。第三，完善知识结构，提高综合分析问题的能力，在政策执行过程中争取主动权。

2.规范自由裁量权的使用，改进政策执行方式。在街头官僚公共政策的执行中，不可避免地使用着自由裁量权，其权力的行使正确与否在很大程度上关系到基层政府的形象和公共利益的实现，在这个过程中要始终贯彻原则性与灵活性相统一的原则，改进政策执行的方式。第一，改变以往单一使用行政手段的方式，灵活选择多种执行手段，变直接的行政干预为间接的行政指导，增加政策执行的灵活性。第二，优先考虑、充分运用宣传教育手段，同时辅以行政、经济、法律等其他手段，充分发挥政策执行方式的综合配置优势。第三，审时度势，要正确地运用奖励和惩罚相结合鼓励方式，引导目标团体的行为。

3.改变街头官僚的政策执行价值理念，提升政策认同度。街头官僚控制管理着公共资源，其决策在很大程度上直接关系到许多公民的生活福利。因此，树立正确的政策执行理念，将公共政策执行文化贯彻到政策具体操作过程中，致力于建构一个以公民权和公共利益的交点为原点，以公平正义、公共责任和公共服务为坐标轴，并指向公众满意的坐标体系具有重要意义。当法治理念、透明理念、有限理念、责任理念、服务理念、公平理念、高效理念以及廉洁理念等政府公共关系理念深入到每个政策执行者心中，并成为其政策执行准则时，才能真正提高政策的认同程度。因此，要对街头官僚进行个体伦理控制，唤醒他们的理性自觉，完善他们的伦理人格：首先，强化公共利益理念。“所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为”[7]。其次，公民权以及公民需求必须成为建构公共服务的支点，在以公民为中心的治理结构下，街头官僚将不再以专业的行政人员或技术专家自居，他们更应当是政策执行的专家顾问，担负着鼓励和引导公民参与公共生活的责任。最后，树立透明行政的理念，自觉接受公众的监督和问责，此外，还要树立政策执行法治观念、公仆意识和科学民主意识。

（三）从政策执行间接主体——目标团体角度来约束

在政策执行阶段，受利益的驱使，政策间接执行主体具备了影响街头官僚政策执行的直接驱动力。矫正街头官僚在政策执行中的偏差，除了规范政府机构内部和街头官僚的行为之外，还要调动起目标团体的积极性来约束街头官僚的政策执行过程和效力。

1.增进沟通，扩大公民对政策执行的认同途径。政府应该加强公众政策认知能力的宣传和教育方面的投入，增强政策执行主体与公众的互动机制建设。政策目标群体通常根据自己的价值观和利益取向决定对某项政策执行的态度。由于人们在长期的社会生活中已经形成一套行为模式，并习惯于保持这种状态，而政策执行又是对利益和行为的调整，因此街头官僚应在政策执行过程中尽力将目标群体在利益和行为方面所需要调整的部分降到最低，使之维持在政策目标群体的心理承受限度之内，以减少人为的抵制，实现政策的有效执行。

2.加强监督，完善公民政策执行的参与机制。公民政治参与是公共政策执行获得广大群众支持与配合的强大政治资源。公共政策都是针对特定的对象产生的，政策执行是对特定对象的利益进行重新分配，所以从某种程度上说，公众对政策执行问题的关心程度远远高于社会公共权威的预期。参与型政治文化唤醒了公民的主体意识和民主权利，从而增强对政策执行的有效监督、控制等制衡作用力，成为政策执行偏差产生的及时预替和有效纠正机制，大大增强政策执行的有效性，确保政策目标的最终实现。

3.引入问责，落实街头官僚责任追究机制。公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，街头官僚依据法定权力执行政策，是权、责、利的统一体。因此，作为政策目标群体的公众有权监督街头官僚政策执行情况，对政策理解偏差、贯彻不力、执行失误等行为进行问责，构建责任追究机制。通过完善行政责任制度，强化对失责行为或卸责行为的民主问责，督促街头官僚履行对执政党、代议机构、授权者和公民的责任。

参考文献：

[1] 马骏，叶娟丽.西方公共行政学理论前沿[M]．北京：中国社会科学出版社，2004.

[2] 格拉伯.沟通的力量：公共组织的信息管理[M].上海：复旦大学出版社，2007：251．

[3] Lipsky，M. street-level bureaucrat[M]. New York: Russell Foundation, 1980：13.

[4] 罗森布鲁姆，等.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002：386.

[5] 唐斯.官僚制的内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006：80.

[6] 丁煌.浅析妨碍政策有效执行的主体认知缺陷及其完善途径[J].中共长春市委党校学报，2004（3）：48.

[7] 库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．

责任编辑 谭 焰

The Deviations of Policy Implementation by Street-level Bureaucrats

under the Alienation of Performance Targets and Its Rectification

LI Xu-qin

(Fujian Normal UniversityFuzhouFujian350007)

Abstract: Street-level Bureaucrat theory is a theory fronts of public administration theory in recent years. In the public policy implementation end, “Street-level Bureaucrats” of survival in the scarcity of resources in the public policy implementation and in the elastic demand of public services, presents the alienation of performance targets and displays the typical action logic, and has the deviations in the process of the authority distribution of the public interest. The main path of rectifying the deviations of policy implementation by Street-level Bureaucrats includes three aspects: the internal reforms of policy implementation agency; self-optimization of direct main body of policy implementation;accountability supervision of indirect main body of policy implementation.

Key words: under the alienation of performance targets; Street-level Bureaucrats; the deviations of policy implementation; the main path