论党内基层民主创新的生成机制

（中共广东省委党校，广东广州510053）

摘要：基层乡镇党委“公推直选”是中国共产党发展党内民主的最新实践成果之一。以基层乡镇党委“公推直选”的典型案例为样本，考察党内基层民主创新发展的生成机制，可以发现，当前在基层党内民主创新中，存在中央与地方、基层的互动、互惠的动力机制；中央和地方、基层的这种互动关系又是在党内现有组织体制内运行的。进而通过这种体制建立起了党内基层民主创新中的控制与传导机制，指导相关党内基层民主创新实践的进行。

关键词：基层党内民主；创新；生成机制；公推直选

中图分类号： D2文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）02-0053-04

收稿日期：2008-10-20

作者简介：马兆亭（1980-），男，山东滕州人，中共广东省委党校研究生部法学硕士研究生，研究方向：党的建设。

基层乡镇党委“公推直选”是中国共产党发展党内民主的最新实践成果之一。十六大以后在局部探索成功的基础上，在中央的统一部署下，试点范围不断扩大，对“公推直选”的继续完善也在深入推进中。这也引起了理论界的广泛关注，本文以基层乡镇党委“公推直选”的典型案例为样本，试从党内体制机制论述党内基层民主创新发展的生成机制，以及得出的相关启示。

一、基层乡镇党委“公推直选”的案例简介

“公推直选”的基本内容是通过个人自荐、群众推荐、组织推荐相结合的方法报名，民主公推的方式产生候选人，由党员大会直接选举产生党委领导班子的选举方式。“公推直选”改变了传统的乡镇党委班子由上级党委直接任命的产生方式。

根据现有公开资料,对基层乡镇党委“公推直选”最早进行创新探索并获得成功的是四川平昌县县委领导的探索创新。该县2001年11月，选择一个乡作为乡镇党委班子直接选举的试点，并被认为实验成功：新华社等中央媒体给予持续的正面报道；中央党校主流学者给予积极赞扬；曾庆红、贺国强、张全景等领导同志相继作了重要批示。但是并未马上扩大试点。曾庆红于2003年12月16日在成都金牛宾馆听取了原灵山乡党内直选产生的书记池春林的专题汇报，对这一选举方式和制度的改革给予了充分肯定，并要求进一步探索和总结。2004年1月，该县扩大试点，在27个乡镇中公推直选镇党委书记9名、副书记28名、委员81名，基本形成“公推直选”模式。2005年10月底，中组部组织局常务副局长金阳在四川省委组织部再次听取了平昌县公推直选乡镇党委领导班子的专题汇报。与此前后，四川省南允市、乐山市，湖南株州市等地的领导前往考察学习。截止到2005年10月全国有210多个乡镇进行了公推直选的试点。中组部副部长欧阳松说，“十六大以来全国共有300多个乡镇开展了乡镇领导班子直选试点”[1]。

二、党内基层民主创新发展的生成机制分析

（一）党内民主发展的现实需求——党内基层民主创新发展的动力机制

中国共产党是中国唯一的执政党，邓小平讲，“中国要出问题，还是出在共产党内部。”[2] 因此，治国必先治党。而治党必须发展党内民主。党内民主的内容包括；党内民主思想、民主制度、民主体制、民主机制、民主作风等。党内民主制度包括民主选举制度、民主监督制度、民主决策制度等。党内民主的发展是个复杂的系统工程，党内不同层级在发展党内民主中发挥着相互不可替代的功能。比较良好的状态是在党的组织体系内形成同向、有共同目标、职责分担、相互依赖的关系，在发展党内民主方面形成上下互动的发展态势。十六大提出“党内民主是党的生命”，标志着中国共产党对党内民主认识的进一步深化，就全党而言，发展党内民主的重要性、必要性和迫切性都达到了新的层次。积极发展基层党内民主成为各级党组织迫切的现实需要。

对于中央而言，发展党内民主着重关注于两点：（1）党内民主推动人民民主；（2）党内民主发展同时党的团结统一增强。当前，中央支持党内基层民主创新有着强大的动力。其动力在于，迫切寻找符合上述两条的有效的具有普遍可推广性的现实经验，然后予以试点推广并制度化，从而促进党内民主和人民民主的发展，而这些成熟的经验有赖于地方和基层向中央提供。中央通过提供宽松的环境、预留创新空间、进行创新奖励的形式激励地方和基层党组织的基层党内民主创新。从四川平昌“公推直选”的案例说明：当前中央是支持党的地方和基层组织探索党内民主创新的，而平昌“公推直选”这样的基层党内民主创新实践正满足了中央的相关需求。中央支持的形式有：对探索实践不予禁止；支持新华社等主流媒体对公推直选的全过程给予报道；中组部和中央领导密切关注并给予积极评价；认为可行后予以积极扩大试点，通过修改党章和提出新的理论主张对基层民主创新鼓励更大的发展。

对于地方和基层党组织而言，“公推直选”此类党内民主创新试验，涉及到对党内现有相关制度的冲击和突破。地方和基层进行相关的创新试验在进行初期有违背党的现行制度之嫌。比如“公推直选”试验后，一种质疑就是它直接违背《中国共产党基层党组织选举暂行条理》，并且在《党章》内没有依据。如果被上级否定，可能会承担严重的政治责任，一般假定会影响相关官员的个人仕途。那么，地方和基层党委探索试验的动力是什么呢？其动力在于对推行创新探索的潜在收益的自信。平昌县委的实施的前期工作可以看出，他们对进行探索进行了充分的评估。对下，他们认为公推直选在基层会受到欢迎，有利于发展基层党内民主，同时有利于提高乡镇党委政府的合法性和治理绩效，对于推行时在基层可能遇到的困难和阻力作了充分的应对，使方案具有实践创新价值而且具有可操作性；对上，对于其中潜在的政治价值有充分的自信。平昌县委认为“上级部门很支持”，他们的判断依据是，他们的改革符合十六大关于鼓励发展党内民主的精神。平昌县委书记说，“看到胡锦涛、温家宝关于加强党内民主的文件出来，我们就有底气了”[3]。组织程序上，他们得到了市和省的默许式的支持，“省委组织部2004年让我们写个东西向上面汇报，不要给中央麻烦（就可以）”。[3]一旦试验被上级直至中央认可，潜在的政治收益是明显可以迅速变为现实的。而实践的过程和结果证明了他们的预期是正确的：中央领导的积极支持鼓励；基于他们试验经验的推广试点；媒体、学术界、其他地方政府的学习；十七大报告和新修改党章的积极回应，这些都是潜在的收益转化为现实的奖励，这是地方和基层所期待的。这会给地方和基层新的基层党内民主创新探索以动力。

也就是当前在基层党内民主创新中，存在中央与地方、基层的互动、互惠机制。中央给予地方和基层宽松的创新环境，对成功的经验给予积极回应，对于地方和基层予以积极激励。中央将地方和基层的成功经验积极上升为全党经验，借地方和基层经验有序的推进全党基层党内民主选举的发展。地方和基层积极推进基层党内民主选举的创新实践期待中央的积极回应和激励，并将这种回应作为继续探索的主要动力。中央和地方、基层的这种互动关系又是在党内现有组织体制内运行的。

（二）党内组织体制——党内民主发展的控制与传导机制

党内现有的组织体制为上级宏观掌控下级提供了强大的组织保障。中国共产党在解放战争时期就建立并完善了党内工作请示汇报制度，凡是涉及到重大问题都要通过党内组织部门向上级请示汇报，上级可以及时、准确地掌握下级相关动态。同时上级还通过具体工作制度，比如调查研究制度、党建信息员制度，建立起信息传导机制和评估机制。这样在现有党的组织体制内，建立起完整的连接“中央—地方—基层”的控制与传导机制。

这种机制对于中央而言，可以对地方和基层党内民主创新试验给予持续的观察、控制、指导与评估反馈。从平昌探索试验的过程看，中组部通过地方的请示汇报和自己亲自听取地方和基层汇报、组织相关调研等方式基本全程跟踪了创新试验的过程，并给予及时评估。符合中央要求的可以将响应的地方和基层创新试验快速扩大试点，进行经验总结；同样，如果认为违背中央精神，也可以迅速加以制止。

这种机制对于地方和基层党组织而言，可以通过请示汇报和相关的信息向上传递及时得到中央的态度。是加速探索，或是策略调整试验方案，或是暂不试验，或是终止试验进程，为地方和基层作出判断提供及时、权威的信息。

从平昌试验和其他相关案例可以看出，这种连接“中央—地方—基层”的控制与传导机制，是地方和基层自主进行的党内民主创新探索的愿望能否顺利转化为现实的关键因素。平昌试验案例中，“乡—县—市—省—中央”这种从地方到中央的信息通道是贯通的，乡县一级的信息可以顺畅地上传至中央，中央的权威态度也可以顺畅地下达至县乡，县乡可以得到期待的权威信息与支持，加速了地方的创新试验。在同一时期有相关类似的案例，则由于在这种控制传导机制内，来自上级的否定和压制而导致探索失败。2003年8月，重庆市由某镇党委自主探索的类似探索实验案例中，“在市、县干预下，改革停止。倡导者、时任坪坝镇党委书记魏胜多被免职和双规15天”[4] 。所以这种控制与传导机制中，来自上级的力量是强大的，很大程度上决定地方和基层创新试验的成败。

三、由党内基层民主创新发展的生成机制带来的启示

（一）进行党内基层民主创新，要充分发挥相关各种因素的积极作用

基层党内民主创新实践是以基层现实需要为基础，以党内民主思想理论为指导，以体制内相关力量共同参与来完成的。根本上讲是全党上下和各种因素共同努力的结果。缺少任何一项都难以成功实践。没有基层的现实需要，此类探索创新就成为无源之水；没有长期的发展党内民主思想理论的积累，地方和基层相关领导的探索就缺少理论依据，在党内就没有探索的合法性；没有相应的激励机理机制，难以使党内各个层级为此类探索付出努力；没有顺畅的党内体制通道，相应探索容易以失败告终。所以要以相关案例为样本，深入研究党内基层民主创新发展的生成机制，通过相应机理的分析，探究相关的关键性影响因素。充分发挥党内的相关思想、体制、机制对于基层民主创新的支持作用，要充分激发不同层级党委和相应部门对基层党内民主创新的组织支持和引导作用。

（二）可以通过建立系统性激励机制为党内基层民主创新提供持续动力

党内基层民主的创新发展需要各级党组织的共同努力，而不同级别的党组织对基层党内民主创新活动承担的职责不同，获得的直接收益也不同，参与的动力也不同。这就需要充分调动各级党组织的积极性，这种积极性的调动除发挥各级党组织的政治责任以外，需要通过相应激励机制来激发。使各级党组织都有推进基层民主创新的动力。

对于全党和中央而言，要充分意识到基层党内民主创新对于巩固党的执政基础，提高地方和基层党组织的执政能力，发挥基层党组织的先进性，对于基层人民民主和全党民主的意义。基层和地方探索的被实践证明符合中央期待的创新实践，应视作是对中央的一种激励。比如平昌探索的“公推直选”的成果，可以说是对党的基层民主建设做出了重要贡献，也可以视作地方和基层对中央提供宽松的创新环境的激励。大大提升了中央和全党发展基层党内民主选举的信心。

对于地方和基层党组织而言，特别是县乡党委组织，在进行基层党内民主创新实践时，必须有上级党组织的支持，至少不反对，这对于县乡就是最基础的激励，缺少这些激励，相关创新活动是举步为艰的。当创新试验被认为一定意义上成功后，需要给予新的激励，比如精神、政治或物质奖励，更为重要的是为县乡提供他们自己不能自我供给的改革配套措施。如果没有这种激励机制，这些创新实践也将会难以深入发展。

当前，基层党内民主创新多为县和乡村自主探索的，对于地级市和省，这些探索创新的初期阶段对他们没有直接的利益冲击和收益，所以一般不直接的反对或坚决的反对。但是他们在党内控制与传导机制中有着十分重要的作用，所以一般作为县乡创新者，必须争得地级市和省的理解和支持。对于中央需要要求地级市和省在党内的控制与传导机制中承担好上传下达的职责。对于他们的激励主要还是来自中央，也就是需要中央给予他们鼓励和引导党内基层民主创新进行相关的奖励。而县乡也就成为给予他们奖励的简捷提供者。

这样，这种以共同的政治责任和现实需要为基础，以共同获得相应激励为直接动力的基层党内民主创新发展就可以快速推进。

（三） 理顺党内控制与传导机制对基层党内民主创新有着特殊意义

相关的基层党内民主创新实践表明，党内控制与传导机制是否顺畅，对于基层党内民主创新有着特殊意义。基层党内民主创新实践一般是由县或乡发动。也就是在党内从发动者往上还有若干层级，无论上面的哪一层级出现反对的声音，都可能产生由于上级反对导致探索创新的失败结局。所以需要理顺党内控制与传导机制。所谓理顺，就是党内基层民主创新试验是否可以探索，判断要以中央的判断为权威，或者以中央的精神为判断依据，或者以中组部等中央权威部门批示为准。因为基层党内民主创新实践的发动者往往是以中央精神作为创新可以推行的重要依据的，而中间层级的党委或党委部门对于相关问题的认识可能与探索创新的发起者认识不一致。如果是后者，容易出现基层党内民主创新实践发起者的直接上级依据自己的片面判断和掌握的组织权威否定或压制创新实践的行为。而探索扁平化管理，基层和地方党组织可以直接和中央沟通的党内管理体制或许应该是未来的发展方向。

参考文献：

[1] 十七大大清晰描绘中国民主政治蓝图[J].新华月报•天下，2007(11)上半月．

[2] 邓小平.邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993：380.

[3] 王长江，等.党内民主制度的创新——一个基层党委班子．“公推直选”的案例研究[M].北京：中央编译出版社，2007：59.

[4] 尹鸿伟.尝试镇级直选被免职的魏胜多讨说法［DB/OL］.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=123034．

责任编辑陈新建

On Mechanisms of Making Innovation of the Inner-Party Democracy at the Grassroots Level

——A case analysis based on “the direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC

MA Zhao-ting

(The Party School of Guangdong Provincial Committee of the CPCGuangzhouGuangdong510053)

Abstract: The “direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC is one of the latest results of the practice that the CPC develops inner-Party democracy, from which we can find that in the innovation of the current grassroots inner-party democracy, there is a driving mechanism for interaction and reciprocation between the central committee and the local government and the grassroots, which is also running in the existing organizational structure within the Party and sets up a mechanism for control and transmission in the innovation of the grassroots inner-Party democracy, so as to guide the related innovation of the grassroots inner-Party democracy.

Key words: the grassroots inner-Party democracy; innovation; formation mechanism; the direct elections by the Party members