我国自然垄断产业的规制约束与改革取向

（南开大学， 天津 300071）

摘要：自然垄断产业改革是我国国有企业改革的重要环节，由于自然垄断产业经营的特殊性要求，其改革一直滞后。随着我国经济的发展和社会主义市场经济制度的进一步完善，对自然垄断产业的规制改革势在必行。我国处在经济转型期的特殊国情使得我国的自然垄断产业的规制有很多与外国不同的约束特性，这些不同的特点决定了我国自然垄断产业规制改革的特殊性与复杂性。探索一条适合我国国情的自然垄断产业的规制改革之路是我国当前规制改革的当务之急。

关键词：自然垄断产业；规制约束；规制改革

中图分类号： F12文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）02-0049-04

收稿日期：2008-11-28

基金项目：国家社会科学基金重点项目（项目编号：07AJY017）、南开大学07年度文科创新基金项目（项目编号：NKC001）阶段性成果。

作者简介：马云泽（1970－），男，山东德州人，南开大学经济学系副教授，经济学博士，主要研究方向为产业经济学、规制经济学。

一、对自然垄断产业的认识

传统经济学理论认为，自然垄断的基本特征大致包括以下两个方面：一是规模经济性；二是沉没成本（sunk cost）。在单一产品情况下，规模经济是自然垄断的充分条件。

而现代经济学则是从成本的弱增性（subadditivity）方面来定义自然垄断的，即如果由一个企业生产整个行业产品的成本比两个或两个以上的企业分别生产该产品的成本总和更低，这个企业就是自然垄断的。也就是说，即使在规模不经济的领域，如果存在成本的弱增性，自然垄断也会成立。

自然垄断并不是一成不变的。在成本弱增性的概念下，单一企业的成本曲线的上升（或下降）和市场需求的变化会使产业最优结构发生变化，进而改变自然垄断的边界。垄断企业根据边际成本定价，由MC=MR决定的产量可能处于平均成本曲线下降阶段也有可能处于上升阶段。经济学把产量处在下降阶段的垄断称为“强自然垄断”，把产量处于上升阶段的垄断称为“弱自然垄断”。强自然垄断的本质是一种经济性垄断或者说竞争性垄断，因为此时在位厂商凭借规模优势就能独占市场而无需行政干预，进入厂商因产量不及在位厂商而处于成本劣势，竞争的结果只能是“可维持的垄断均衡”。弱自然垄断本质是一种行政垄断，此时，垄断企业处于规模报酬递减阶段，但由于市场需求有限，独家经营能避免重复建设、减少社会成本，但在位厂商并不能阻止潜在厂商的进入，因为，新进入厂商只要产量比在位厂商少就能轻易地获得成本优势，所以必须依靠行政壁垒来阻止潜在进入。弱自然垄断并不是市场竞争的结果，因此不是一种可维持的均衡，而是政府规制的结果。因此，自然垄断产业由于需求及技术等因素的变化，其本身的技术经济特征存在一个动态演变的过程，原有的自然垄断产业可能由于技术和市场需求变迁而成为弱垄断产业或竞争性产业。

在我国经济转型时期，人们通常将自然垄断与行政垄断相提并论，分不清行政垄断与自然垄断的区别，错把行政垄断的问题用处理自然垄断的办法来解决。因此区别自然垄断与行政垄断对于解决我国当前的企业垄断问题是重要的。事实上，自然垄断是市场经济竞争的结果，而行政垄断则是由于法令、规划等造成的垄断。在我国，很多本不属于自然垄断的产业由于原来实行计划经济体制也造成一家或少数几家企业来经营，这些产业表面看起来和自然垄断产业差不多，但实质上，它们并不是真正意义上的自然垄断产业。

二、我国自然垄断产业的规制约束

中国自然垄断产业长期实行的是政府直接规制的体制，产业主管部门既是规制的制定者，又是规制执行的监督者与实际业务的经营者，规制的不同机制——规制立法、执法机构和被规制对象三位一体、政企同盟，行政性垄断特征十分明显。由于行政性垄断是通过各级政府或行业部门实施的，产生了地区性垄断、行业垄断以及混合垄断。虽然政府规制的初衷是为了限制垄断，可是，最后的结果却往往是以行政垄断代替了市场垄断。我国自然产业的反垄断遇到了诸多的约束与困境。

（一）垄断经营与生产效率的约束

自然垄断产业由于其生产技术和市场需求量的特殊要求，往往需要独家垄断经营其生产成本才最低。如果不对这种垄断进行规制，垄断厂商为了实现企业利润最大化会根据MC=MR决定的产量进行生产，这样的产量水平就会低于社会的需求水平，社会福利达不到最优。但如果对其进行规制，引入竞争，市场需求的有限就会使每一个企业都达不到最优的生产规模，致使生产成本大幅增加，从而偏离生产效率。从生产效率来看，独家生产成本最低，企业数量越多，生产成本就越高。例如，在现实生活中，每家每户通常只有来自一个自来水公司的水管，对于自来水的消费者来说，自来水公司是个垄断者，消费者只能购买这家公司的产品。由于不存在竞争，生产者就有可能操纵价格以侵犯消费者的利益。但是，要用竞争的方法来取消垄断，社会将付出极高的代价，这意味着在同一个地区要有若干个足以能够形成相互竞争的自来水公司，每个公司都要有自己的供水管道，每个用户家中要有不同公司的供水管，以便让消费者进行选择。而这么多供水管道所完成的任务是一套供水管道就能完成的。

（二）公共定价与信息约束和道德约束

公共定价指的是，政府可以根据垄断企业的边际成本规定其产品的价格，只要这一规定能够得到切实的执行，垄断者为了实现利润的最大化就不得不增加产量，使它达到产品组合效率所要求达到的水平，从而消除垄断所造成的效率损失。

但准确的公共定价的前提是政府清楚地知道企业的边际成本。如果垄断企业的边际成本能清楚地呈现出来，规定合理的价格就是一件轻而易举的事。但在现实中，这些信息必须通过详尽的调查才能取得。对垄断企业来说，政府规定怎样的价格对企业的利益影响巨大。如果能使政府将价格定得高于企业的边际生产成本，企业的垄断利润就可以得到法律的保护。因此，当政府试图了解企业成本情况时，企业会有意地夸大成本。在政府调查与企业反调查之间存在着信息不对称。这样政府所规定的价格就有可能高于实际的边际成本。

规制机构工作人员的道德问题也是一个重要的约束。能否保证他们在调查过程中遵循公平、公正的原则，能否使他们在客观地调查出了企业的边际成本后做出符合社会福利最大化的决策，这里存在一个道德风险的问题。按照西方经济学里的“经济人”假设，每个人都有实现个人利益最大化的动机。那么在缺乏相应监管的情况下，当规制人员在做出决策时，很难避免他们的“寻租”行为。而被规制对象也会很乐意地主动寻租，因为他要付出的经济租金只是他将要得到的经济收益的一小部分。在这种情况下，规制失灵就不可避免了。我国现在的自然垄断产业多是政府在经营，政府为了照顾垄断企业也会在公共定价上有所保留，主动地将价格定在边际成本以上。这时，公共定价就违背它消除垄断的初衷，反而使得垄断租金得以保留。在这方面典型的例子就是我国移动通信收费上的漫游费问题。尽管相关电信专家已经指出手机实现漫游几乎是零成本，消费者取消漫游费的呼声从未停止过，但2008年举行的调整手机漫游费的价格听证会的最终结果也只是稍微下调，离公共定价的要求相差甚远。

（三）垄断规制者自身的利益约束

在我国现阶段，由于规制机构大多并不独立，规制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出，垄断的规制面临来自规制者自身的利益约束。原因之一是政府部门既是规制的制定者，又是具体业务的实际经营者。规制机构本身便是经营行业的主管部门，政企不分的现象较为严重，这种政企合一的体制使经营企业产权不清，部门内企业与部门外企业在进入市场发展经营业务等方面发生矛盾时，作为主管部门的政府机构难以公正地做出规制决策。20世纪90年代中国联通成立初期一直难以生存，直到1998年信息产业部取代原邮电部履行电信产业的管理职能时联通才开始快速发展，这就是一个典型的例子。原因之二是政府规制缺乏社会监督。政府规制俘虏理论告诉我们，规制结果有利于受规制部门，虽然消费者利益集团由数以亿计的个体组成，但政府规制对其造成的影响由无数个消费者分散承担，对个人影响不大，消费者个体便存在一种“搭便车”现象，缺乏为本集团利益积极努力的动力。而我国各垄断产业并无社会监督组织，在缺乏社会监督情况下，政府部门（规制机构）更容易侵害消费者利益，制定有利于生产部门的政策。

三、我国自然垄断产业的规制改革取向

一般来说，政府对垄断产业进行规制的目标主要有三个：生产效率，即促进企业采用合理的技术，降低成本，提高生产效率；配置效率，即将稀缺的资源配置到最需要的经济部门中去；再分配效率，即为了保证社会收入的公平。从我国自然垄断产业规制情况看，在过去政企不分的计划体制下，优先发展生产，政府利益和企业利益是一致的，规制机构所考虑的社会福利是以企业利益为重的，这一点从过去电信产业所采取的收取高额电话初装费政策就可以很清楚地看出来。随着经济发展水平的提高和自然垄断产业的发展，再以企业利益为重而不考虑广大消费者的利益，将有悖于我国发展经济的最终目的。今后我国自然垄断产业的改革应以广大消费者的利益为重。

（一）保持规制机构的独立性，割断规制机构与被规制对象的利益联系

我国现阶段的规制机构由于本身仍与被规制对象有千丝万缕的利益关系，导致政府规制失灵的现象不时发生。规制机构为了维护被规制对象的利益而出现了大量的侵害消费者利益的行为，对相关产业的改革也造成了极大的负面影响。保持规制机构的独立性，建立一套使规制者以实现社会福利最大化的规范体系，实行政企分离的运营机制是必要的。实践证明，长期政企不分的经营体制导致了效率低下，只有实行政企分离，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制，提高政府规制的效率。20世纪90年代以来，政企不分的体制有了较大改变。但国际经验表明，有效的政企分离不仅要把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为自然垄断产业规制者的政策制定权、调控权和作为这些产业中国有企业所有者代表享有的所有权三种职能的分离。成立独立的规制机构并实现企业的商业化运营己经成为垄断产业规制体制进一步改革的重要思路。

（二）关注规制失灵问题，克服改革过程中的隐性成本

在我国自然垄断产业的规制改革过程中，由于被规制企业过大的经济实力从而使其在与政府的讨价还价中拥有更大的话语权，而且由于现阶段的政企不分，自然垄断产业里可能有政府人员的交叉任职，更会增强其与政府讨价还价的能力。相反，消费者群体人数虽多，但过多过散造成彼此之间利益相关度不高，“搭便车”现象严重，使得对垄断企业侵害消费者的行为缺乏应有的监督，造成消费者利益的损失，产生了大量的隐性改革成本。这种成本主要体现在自然垄断产业对我国快速发展的国民经济的制约作用上，以及改革方案的反复所带来的多方面损失，这些成本也是由整个社会承担的。

（三）消除信息不对称，实施激励性规制

激励性规制是指“除了给予企业提高内部效率的激励之外没有其他对策”。由于现行的规制制度不能解决企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加、规制滞后使企业损失产生、规制部门的自由裁决权和寻租成本的产生，我国自然垄断产业的行业特点和社会地位决定其实行垄断经营，在短期内无法改变，所以，结合中国国情的激励性规制是可以借鉴的。激励性规制方法主要包括：特许投标制度、价格上限规制、标尺竞争的规制方法和社会契约制度。

四、结论

由于自然垄断产业在国民经济中处于重要的基础地位，任何不适当的调整都会影响国民经济体系的有效运行，即使在西方发达国家完善的市场经济体系下，自然垄断产业规制改革也是一个渐进的过程。因此，中国自然垄断产业的规制改革不能简单盲目套用西方发达国家改革的模式，要在深入分析中国特有制度的基础上，根据转型期我国规制改革的具体约束条件和特点，找准我国规制改革的突破口和取向，才能制定适合中国国情的规制措施，建立中国特色的规制制度，以保证自然垄断产业的长效发展和国民经济健康平衡地运行。

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责任编辑陆莹

The Regulatory Restriction of Natural Monopoly Industryand the Orientation of Its Reform in China

MA Yun-ze

(Nankai UniversityTianjin300071)

Abstract: The reform of natural monopoly industry is an important part of the reform of state-owned enterprises in China, but because of its particularity, whose reform has lagged behind. As China's economic development and the further improvement of the socialist market economic system, the regulatory reform of the natural monopoly industries is imperative. There are many characteristics different from foreign countries in the regulation of China's natural monopoly industry because of Chinas particular situation, which have decided the particularity and the complexity of the regulatory reform of Chinas natural monopoly industries. Nowadays, according to Chinas national condition, to find a road of regulatory reform will be the most urgent task.

Key words: natural monopoly industries; regulatory restriction; regulatory reform