俄罗斯联邦生态立法的法典化

摘要：法典化的立法形式作为成文法国家生态立法的理想化模式，不仅表明了一国生态立法的发展水平，同时也代表了该国生态立法的发达程度。肇始于20世纪80年代的俄罗斯生态立法法典化运动，为当代俄罗斯生态立法法典编撰奠定了厚重的理论基础和实践尝试。由于俄罗斯特有的法律文化和诸多社会因素的积蓄，又决定了俄罗斯生态立法法典化进程的渐进式发展路径与务实求真态度。作为“国际生态立法趋同化”的全球化过程参与者，俄罗斯又为各国在协调本国“经济发展与生态保护”矛盾方面提供了法律救济的范式。

关键词： 俄罗斯；生态立法；法典化

作者简介：刘洪岩（1976—），男，黑龙江庆安人，法学博士，中国社会科学院法学博士后研究人员，黑龙江大学法学院、黑龙江大学俄罗斯法律问题研究所副教授，从事生态法、法哲学及俄罗斯法研究。

基金项目：国家社科基金青年项目“社会民生、社会和谐与社会法基础理论问题研究”，项目编号：08CFX002；黑龙江省社会科学基金“中俄科技合作中的知识产权法律保障问题”,项目编号：06B018；黑龙江省教育厅人文社会科学基金“中俄生态经济合作中的立法保障问题研究”,项目编号：11522075

中图分类号：D93.26文献标识码：A文章编号：1000-7504（2009）02-0087-06收稿日期：2008-07-20

一、俄罗斯生态法典制度的背景

近年来，俄罗斯法学界非常关注生态法典的制定问题，并在学者们大量的学术著作和相关的法律文献中对俄罗斯生态立法法典化的必要性展开了激烈的讨论和论证。事实上，早在20世纪后半期俄罗斯的学者们就产生了制定生态法典的想法。曾任莫斯科大学法律系生态与土地法教研室主任的В.В.彼得罗夫教授在20世纪80年代就曾建言在俄罗斯应进行生态法典的编撰工作，并设想在生态法典中要涵盖自然（生态的）保护法以及其他具体的涉及生态保护的条例和规定①。

学者们提出的在俄罗斯进行生态法典编撰的构想当时并没有得到俄罗斯社会的足够重视，因为学者们当时还正热衷于对新出现的、当时还很少为人们所知晓的、但后来逐渐成为俄罗斯学界时尚学术用语的“生态”一词进行的激烈的争论。这种争论持续了很长时间，甚至至今还没有彻底结束。当时在俄罗斯法学界，人们对“生态法”的部门名称、法学院校关于“生态法”的教学名称该如何定性问题产生了很大的分歧。许多人还记得，在1989年苏联人民代表大会上被选为苏联最高苏维埃生态法委员会主席的一位候选人甚至也不能解释“什么是生态学”。由此足以见得，在当时，无论是官方，抑或学界对“生态”一词的认知还没有达到理论上的高度统一。譬如，该如何确定“生态法”的法律部门名称，当时的学者们提出了很多不同的意见，有学者建议将该法律部门命名为《自然保护法》或者《自然资源法》；也有的学者建议命名为《环境保护法》或者《环境法》，等等。与该争论相关联的，在20世纪70—80年代，俄罗斯有关环境立法的相关部门，也被命名为自然环境、土地、森林、水及山体立法部。

1960年，作为当时的苏联加盟共和国的俄罗斯通过了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然保护法》。类似的法律在其他加盟共和国也早就出现了。在前苏联的加盟共和国制定的有关自然保护的规范性法律文件中，在很多方面（如：自然保护政策、自然资源利用的形式和种类、保护对象、自然资源保护教育的必要性、社会自然保护联合会的活动以及自然保护领域法律责任等）有着某种共性或相似性。尽管当时俄罗斯在自然保护方面的立法中不排除有较多的政治宣言色彩成分，但这些规范性法律文件成为了后来俄罗斯联邦生态立法发展的基础，对俄罗斯生态立法的进一步发展起到了积极的促进作用。

1988年1月，苏联共产党中央委员会和苏联部长会议通过了《关于国家自然保护事业具体改革》的决议，决定创建环境保护的苏联国家委员会，并着手制定旨在保护生态环境的《苏维埃社会主义共和国环境保护法典》。俄罗斯联邦、乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦苏维埃社会主义共和国和其他一些加盟共和国的代表、各部和主管部门的负责人参加了由苏联部长会议国家自然委员会主席和苏联司法部长主持的新法筹备委员会。但当时，由于人们对苏联国内进行环境保护的主客观因素认识的不足，以及各部门之间利益的不可调和，最终使得这一决议拖延了数年。

1990年，俄罗斯重新召集了各方面的权威人士组成了制定统一生态法典的法律草案工作小组。其中包括苏联部长会议国家委员会法律处主任Г.И.奥西波夫、И.Ф.巴克拉多夫教授、С.А.巴戈柳波夫教授（苏联政府立法与比较法研究所）和Р.Д.鲍戈列波夫教授（苏联内务部研究院）、М.М.布林丘克教授（苏联科学院国家和法研究所）以及司法部部分资深专家。苏联科学院通讯院士生态立法法典化的主要活动者О.К.科尔巴索夫和В.В.彼得罗夫教授由于自己的法律草案结构和内容没有得到苏联部长会议国家自然委员会领导人的认可而离开了小组。

“激烈动荡的改革年代和频繁的立法活动延迟了在俄罗斯已经展开的有关制定统一的生态法典的讨论，社会的注意力更多集中在对社会其他领域的立法关注上。”［1］（P45）然而，由于苏联的解体，社会其他领域的立法构想同样没能摆脱“没有来得及通过即宣告结束”的厄运。值得庆幸的是，在1991年，俄罗斯生态学委员会的В.П.瓦尔福洛梅耶夫教授和任职于俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高苏维埃生态委员会的В.В.彼得罗夫教授积极地筹备起草类似于俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国生态法典的立法草案。

1991年12月19日，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高苏维埃通过了2060-1号法令，颁布了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》①。虽然这部法律中至少有15处提到了“生态”一词作为对环境状况的总结，但对生态法典的制定问题，以及在特定时间内制订和通过这部法典却从议事日程中删掉了。

这之后，有关生态法典制定的讨论在俄联邦议会的上院（联邦委员会）和下院（国家杜马）以及俄联邦安全委员会的生态安全委员会中经常进行。俄联邦安全委员会科学咨询委员会、生态委员会的鉴定委员会以及俄联邦国家杜马自然资源和自然资源利用委员会经常向生态法典化运动的倡导者和活动家们讨教，如生态法典与现行的《环境保护法》有哪些本质的区别以及生态法典有什么特定的调整对象等问题。

二、俄罗斯生态立法法典化的理论争议及立法实践

有关生态法典的结构形式的问题，俄罗斯学者进行了深入的讨论并提出两种可行性的模式：一是将所有涉及生态保护的法律（其中也包括自然资源保护方面的法律）、其他涉及环境保护的法律制度和法律规范整合为一体；第二种模式是将那些具有直接生态特性的，涉及自然资源保护方面的法律、制度和规范性文件从生态法典中区分出来，赋予其某种特定的称谓。目前，俄罗斯的学界关于未来生态法典模式的选择没有形成一致的意见，但对该问题在立法技术上和学理上已经作好了充分的论证。

1993年，俄联邦环境与自然资源保护部法规司签署了“关于组建俄联邦自然环境保护学术工作组”的决定。俄罗斯科学院国家与法研究所的工作人员成了小组的骨干：О.К.科尔巴索夫教授（在这项工作的开始阶段任副部长）、М.М.布林丘克教授和О.Л.杜博维克教授成为该小组成员。根据该学术工作组的倡议，工作组的部长В.И.达尼洛维-达尼良诺夫为俄罗斯环境和自然资源部的领导成员安排了一次有关在俄罗斯制定生态法典的学术讲座。在那次讲座中，学者们对俄罗斯进行生态法典编纂必要性、发展俄罗斯自然资源立法保障体系的构想，以及环境和自然保护部应进行积极而具体的立法文件签署工作的必要性等问题进行了清晰的阐释，有力地推动了生态法典编撰工作在俄罗斯的进一步发展。

但在有关生态法典制定“司法优先”还是“立法优先”，以及“法律适用的重要性”等重要理论问题上，学者们的意见与官员们的意见总是相左，致使讲座无法顺利进行下去。最终，学者们只能拟定了一份非正式的立法草案递交给有关的俄罗斯国家机关和部门委员会。

学者们提出的生态法典草案强化了各个部委之间的协调和监督关系，按照俄罗斯联邦政府立法与比较法研究所С.А.巴戈柳波夫教授的观点，这是促使该法律草案夭折的重要原因［2］（P96）。因为该法律草案遭到了俄罗斯相关的部门、国家委员会及主管部门强硬的排斥，尽管当时苏维埃委员会和其他一些领导机构也曾对该法律草案的部分意见表示了赞同和支持。这之后，1996年，俄罗斯联邦的几个涉及自然资源和环境保护部委被重新改组为俄联邦自然资源和环境保护国家委员会，于是该法律草案被搁置，甚至人们开始遗忘了有关在俄罗斯制定生态法典的提案。

尽管如此，20世纪90年代中期，俄罗斯科学院通讯院士О.К.科尔巴索夫对俄罗斯未来的生态法典进行了积极而乐观的展望。他认为，该法典作为21世纪所期望的目标，它的制定和通过是可能的。О.К.科尔巴索夫的继任者莫斯科大学法律系生态和土地法教研室主任В.В.彼得罗夫、莫斯科大学法律系主任А.К.戈利钦科夫教授也不止一次讨论这个观点，认为О.К.科尔巴索夫教授对俄罗斯生态法典制定所秉持的态度具有建设性①。

20世纪末和21世纪初，在俄联邦议会进行了积极的涉及自然资源和生态环境保护方面的立法活动，以代替1991年曾颁布的相关法律规范。2002年1月10日，俄联邦总统签署了第7号令，颁布了《俄罗斯联邦环境保护法》②。新的《环境法》所体现的立法理念与表达形式完全符合1993年俄联邦宪法所确立的保护公民生态权的立法精神。考虑到俄罗斯过去10年经济、社会结构和国家管理的变化，该法对某些专门性的术语如：“生态审计”、“生态危机”、“生态安全”等进行了专门性的阐释。正因如此，在今天的俄罗斯，所有涉及有关“生态”的概念在立法上已经被完全接受，并且原则上可以在符合相应的法典精神条件下适用。

任何法律在颁布之初，总会遭到各种非议。2002年新颁布的《环境法》也经历了同样的命运，俄罗斯新的环境保护法颁布之后，社会各界对此反响褒贬不一。尤其在法学界，学者在专业的出版物中提出了尖锐的批评并指出了新的环境保护法中存在的一些问题，譬如：新法中关于生态化管理与社会生活的实际情况的衔接缺少现实的可行性机制；自然资源的利用上规制的不确定性；由于某些概念的模糊和多义性破坏了立法创制的技术规则等③。但后来，社会各界开始逐渐地适应并开始接受新法所确立的基本原则和制度。学术界也确信，尽管新法中存在着某些不足，但随着司法实践上的不断修正，新法的内容将得到完善。而实际上，新颁布的环境保护法已经成为了俄罗斯环境保护领域许多权力部门、行政机关、检察机关、审判机关和仲裁机关处理相关案件的基础和依据。

从2004年3月开始，俄罗斯实现了国家生态监督职能与自然资源利用所有者职能相互分离。俄罗斯重新组建了两个部门：一个是负责进行对生态、工艺和原子能领域进行国家监督的联邦机构，该联邦机构直接隶属俄联邦政府；另一个是负责对自然资源利用的国家监督的联邦部门，这个部门隶属俄联邦自然资源部。

有关生态立法法典化的问题，不但引起了当今欧洲国家激烈的讨论，在欧亚地区人们已经开始了相关的实践，并对生态法典的框架结构和编撰的必要性、适当性等问题作了详尽的理论探讨。例如欧洲委员会定期举行关于制定统一生态法典的讨论；德意志联邦共和国和其他的一些欧洲国家正在制定生态法典，其中法典方案的部分内容已经被公布。南美的许多国家已经开始实施名为《生态法典》的有关自然保护法律。

独联体各国联合议会也曾制定了新式的生态法典模式并建议独联体成员国采用。白俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦共和国已经通过了筹备制定生态法典的国家决议。生态法典的筹备工作正在积极地进行着，有关生态法典编撰的前期的某些工作已经完成。在基辅还专门举办了有关生态法典编撰的题为《生态法典：神话和现实》国际学术会议。俄联邦自然资源部长也提出了关于制定俄联邦生态法典方案和建立隶属于俄罗斯自然资源部负责起草生态法典的工作小组。

俄罗斯和其他一些国家对制定生态法典产生了浓厚兴趣，并对生态法典的制定寄予了很高的期望。在当今的俄罗斯，生态法典制定已经从理论层面的讨论落实到具体的编撰实践中来。理论界讨论的已经不是应不应当制定生态法典的问题，而是已经着手进行对生态法典的具体架构设计和相关理论论证的探讨和研究工作。譬如：生态法典制定目的和任务是什么?它和其他的（包括以前联邦生态基本法律）生态法律规范有哪些区别？它在俄罗斯法律体系和立法体系占有怎样的地位？它调整的对象是什么？它和另外的生态法律调整对象的划分是怎样的？等等。

上述问题的解决一方面要符合俄罗斯联邦政府的相关文件，另一方面还应考虑到立法的技术规范、法律创制的理论观以及俄罗斯执法机关立法动议等基本情况。俄罗斯立法者（无论是学者，还是实践者）在着手进行生态法典编撰的工作之时，已经注意到自己所进行工作的目的和意图的价值判断，从而避免以往因刻意的追求生态立法的体系化和系统化，最终导致的生态法典编撰受制于立法战略和立法技术的束缚。

在制定生态法典时，俄罗斯学者充分注意到本国和其他国家有关自然保护立法的实际情况对生态法典编撰的影响问题。尤其是独联体国家在生态立法方面存在很多共性的特点，但同时也存在重大的差异性。就生态立法的体系化而言，乌克兰现行的环境保护法是在1991年通过的，而俄罗斯现行的环境保护法则是在2002年通过的。换句话说，就生态立法的体系化而言，乌克兰要早于俄罗斯至少10年。

生态法典的制定是俄罗斯国家生活和俄罗斯国家法律体系重构中的重大事件，俄罗斯学者充分注意到民众对新颁布法律所寄予的更多的期望。人类生态立法的历史仅仅三十几年，较之其他立法而言还很年轻，因此，在制定生态法典的时候，俄罗斯立法者非常关注生态法典施行后的社会实效性分析。立法者认为，无论是基于主观原因，抑或基于某些客观原因，都不应该对法典的权威性大打折扣。

在俄罗斯，由于几百年来根深蒂固的传统思想的影响，人们更多地习惯于专制制度、英雄的崇拜以及以法律形式表现出来的上层命令。法律虚无主义和对法律的盲目崇拜的思潮在社会中并存，市民社会得不到充分发展的社会现实对俄罗斯法律的社会功能的发挥往往起到一定的抑制作用［3］（P67）。俄罗斯学者已经注意到，在制定生态法典之时必须克服以往立法的盲从性，杜绝法律制定上的大跃进，并由此来避免法律真空的出现。生态法典的编撰必须避免使本来就已经很复杂的俄罗斯法律体系变得更加复杂化和文牍化，从而导致不得不推迟一些更加紧迫的社会现实问题的解决时间。

三、俄罗斯生态立法法典化运动面临的问题及未来展望

在最近10年，俄罗斯通过了近两千部联邦法律，总体上应该给予积极的评价。但实际上，法律规范的多寡，并不是俄罗斯社会能否成为法治国家的决定性因素。实际上这么多的法律规范及法令并没能把俄罗斯引入到法治国家之列。法治社会发达程度的评判标准也并不是由国家中已有法律数量的多寡来衡量，因此，俄罗斯社会非常关注人们对法律的尊重和法律信仰程度以及执法人员法律素养的提高方面。俄罗斯立法者已经充分认识到必须要克服过去那种对社会有效调控全部寄希望于制定一部完备的法律的幼稚想法，忽略那些能够影响俄罗斯生态法制社会生成的其他社会因素。

在俄罗斯，对多数人而言（其中包括大多数立法机关成员和行政机关工作人员），起草法案并争取获得议会通过要比认真研究法律在社会实施过程中为何实效性被大打折扣更容易得多。为此俄罗斯联邦委员会开始对法律实施的社会实效性进行监控，并在俄罗斯联邦政府立法与比较法研究所中设立了专门从事对该问题跟踪研究的机构。

在讨论生态法典的立法理念的确立问题时，俄罗斯学者认为，通常意义上，执法的性质和水平取决于法律的内容、立法的质量和立法技术水平的高低。但同时，如果缺少了国家和社会的意志性以及非道德的（首先是非法的）社会氛围，法律的价值目标就很难实现。俄罗斯制定了被世人认为最民主的宪法和法律，然而，宪法和法律所确立的目标远远没有实现，还仅仅停留在一种宣示的阶段。1993年俄罗斯联邦宪法关于“人”作了很多的规定：人的权利和自由具有最高的价值，国家负有义务遵守和保护人的权利和自由（宪法第2条）；人民是权力的唯一来源（宪法第3条）；每一位公民拥有的良好环境权，有获得可靠环境信息和遭受生态违法损害时的索赔权（宪法第42条）。在制定生态法典之时，俄罗斯非常重视在生态立法法典化的过程中如何贯彻人权保护的生态价值观。

在俄罗斯学界有人提出修宪的建议，建议增加“生态国家”的有关内容和“公共权力机关的生态化功能”的有关规定。为了协调经济发展和生态保护之间的矛盾关系，俄罗斯学者在讨论生态法典所应确立的价值目标的评判标准时，更多地关注了法律制度的内容以及法律制度实施的现实可能性等问题。俄罗斯学者认为，生态法典与普通法律不应该仅仅在名称和形式上有所区别，更多地应体现在它的具体制度和措施实现机制的差异性上。

20世纪90年代初期，在俄罗斯的巴什基尔共和国曾经有过编撰生态法典尝试，该法典几乎是1991年《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》的翻版（只是在参加自然环境保护的地方自治机构的规定有所不同）。事实上，巴什基尔共和国为了实现这部法典的立法目的作了不少努力。但是当时的立法机构仅仅注意到了法典的内容和形式问题，而忽略了国家、社会、科学界给予法典在组织宣传、经济上和意识形态上的支持、期望和诉求。

在俄罗斯，法律适用上的通行规律是：任何法律在通过之时都将伴随着社会上一系列的积极的响应，之后就会逐渐降温，一切又将回到法典颁布前的状态。为了对生态法典在适用上可能出现的状况和效果进行谨慎的预测和评估，发现其不足，并借助社会各种积极因素对新法进行修正，俄罗斯学界正在探讨通过一系列的积极的措施（议会的听证、总统令的认可、政府部门之间建立的协调委员会）来解决法律实施过程中的法律规范之间竞合问题以及接受社会和媒体监督等问题。生态法典内容规定的科学性与否，可以通过民众对新法的态度窥探，当立法者不能够制定出高质量的生态法律规范之时，民众当然不会寄予新法更多的热情。

俄罗斯立法者正是基于上述原因的考量，在俄罗斯生态立法中，暂时并没有确立构建生态文化社会的具体措施以及实施生态教育、生态安全和生态监督的具体的操作规范。他们不认可的原因是，在当今的俄罗斯暂时还缺少确立和保障上述法律关系实现的机制和全权部门，以及缺少对该种法律关系主体权利和义务进行法律调整的方法，因而无法保证类似法律规范在实施过程中权威性的发挥。由此可见，较之与先前频繁的对法律进行立、改、废的立法活动相比，当今的俄罗斯在立法观念上更加趋向成熟。

科学的理念和学术理论是法律规范确立的先验性理论前提，同时也应当是调整重要社会关系所应遵循的重要法则之一。俄罗斯学界虽然没有将生态法典所应确立的目标、规划以及法典制定所遵循的法律学说列入法典草案的内容之中，但俄罗斯学界对生态法典所应调整的社会关系的认识和观点基本上是趋于一致的：生态法是调节在利用自然资源、自然环境领域中人、社会和国家的重要关系中的一个独立的法律部门①。

在俄罗斯不仅理论学界对生态法典制定展开了激烈的讨论，作为法律践行者的律师也提出了制定生态法典的基本观点和结构，该设计由下列部分构成：特别自然保护法律规范（环境保护法、生态鉴定法、环境特别区保护法等）；自然资源保护法律规范（土地、森林、水法典、矿藏法、动物保护法、大气保护法及其他法律）；其他法律部门中的生态规范（如《俄罗斯联邦行政违法法典》第8章关于“自然资源保护和利用”；《俄罗斯联邦刑法典》第26章关于“生态犯罪”的规定，以及其他部门法中相关规定等）。

也有学者提出，新的生态法典的制定必须以传统的6个自然资源法典和法律作为基础。如果新法典中囊括了所有的涉及生态保护的法律规范，那么生态法典必将变成各种涉及自然资源保护和利用的法律大杂烩，或者包括几千条涉及自然资源法规范的笨重而烦琐的法律汇编集。这些法律规范的容量将比俄联邦民法典条文数量还要多出近四分之一，因此，在法律适用方面将会非常困难和不切实际。

此外，另一种建议认为，应该将自然资源利用的法律规范同环境保护的法律规范相区分，将二者划分到不同的联邦国家机关来管理。对二者的生态鉴定，分别由俄罗斯技术监督部和自然监督部门管理。这样能防止权利的过分集中，预防腐败并能有效地防止垄断的产生。

制定生态法典的工作量是巨大的。在法典的制定过程之中要参照几十部联邦自然保护法律规范以及几百个政府颁布的条例（如：生物自然保护区地位条例，联邦意义的禁伐区条例、国家环境鉴定条例等）。如何协调数以千计的法律条文之间的相互关系，难度是可想而知的。因此俄罗斯学者建议，可以根据各个法律规范的效力等级对所有法律条文进行整合，根据其效力等级先后决定其留存。最好的例证就是2004年12月21日俄罗斯颁布了172号联邦法令，颁布的《俄罗斯联邦关于农业用地与非农业用地使用用途转化法》②，该法就是由数百个法律规范整合而成的，为俄罗斯土地改革、社会经济稳步发展起到了不可估量的作用。

为了制定一部高质量的生态法典，有时候对相关专门术语的内涵进行科学界定便成了对该法典立法水平价值判断的前提。譬如：“可持续发展”、“保护周围（自然）环境”和“生态安全”；对支付自然使用的目标资金性质的界定（是补偿性的，恢复性的抑或监察性的）；自然资源及其附属的不动产之间的相互关系，等等。这项巨大、细致的工作对于制定一部旨在生态环境保护和合理的利用自然资源领域中创新型法典是必需的。它的实现可以是逐步的、职业化的、按部就班的、边实践边检验的。也可以是一蹴而就的，但会在之后很长的一段时间内改正在实施过程中出现的不可避免的错误和不足。

俄罗斯是个联邦制国家，因此如何确定法律体系和国家管理体系中环境保护及对自然资源利用管理机关的权力隶属关系，联邦监督机关、联邦主体监督机关以及地方自治监督机关之间的权力划分就显得十分重要了。这些问题无论在理论上还是实践上都需要理性地对待和解决。为了能够吸收国外生态法典制定的先进经验，俄罗斯学者在立足本国自然保护立法的客观现实的同时，还创造性地借鉴和吸收了国外生态法典编撰的正反两方面的经验和教训。

自然资源作为一种特殊的财富表现形式，必然会涉及在各个权利主体之间通过市场价值规律对资源的优化配置的问题。依法对作为相应领土上各个民族生活和活动的基础的自然资源的合理配置和民事流转是公民经济权利和自由的保障［4］（P83）。因此，如何协调生态法典和民法典之间的相互关系，在保证自然资源的合理流转的前提下，实现环境保护和自然资源的合理利用成为了立法者需要解决的重要的难题之一。俄罗斯联邦宪法第129条对此作了明确的阐释，其实现方式完全仿照了西欧的模式，规定了自然资源可以出让，可以从一个自然人转移给他人，在不违背相关法律对自然资源流转规制的前提下，可以采取多种方式进行。这种流转模式被确立在俄罗斯联邦土地法典第3条、俄罗斯联邦水法典、森林法典以及其他涉及自然环境立法之中。