当前推进我国文化政策创新的思考

巫志南

中图分类号：G120文献标识码：A文章编号：1009—3060(2009)01—0052—04

一、我国近年以来文化政策简评

党的“十六大”以来，文化政策制定基本围绕我国社会主义建设事业总体布局和中心任务，围绕破解文化领域改革与发展过程中遇到的重大或关键问题。

政策阶段性主题表现为：

区分文化事业与文化产业。党的“十五届五中”全会提出“文化产业”概念，公益性文化事业和经营性文化产业自此成为发展先进文化的两翼，这一重大划分，将文化领域体制改革推进到新的阶段。围绕文化体制改革和发展文化事业、文化产业，中央出台了一系列政策，如关于文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的规定，关于投资体制改革的决定等。

明确文化发展的地位与作用。党的“十六届三中”全会报告完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，阐明“四位一体”发展格局，明确指出文化是经济和社会可持续发展的重要保证，文化发展是社会发展的重要领域，进一步确立了文化发展的重要地位和作用，把编制国家文化规划提到重要议事日程，及时颁布了国家“十一五”时期文化发展规划纲要。

解放和发展文化生产力。党的“十六届四中”全会首次提出“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”。政策制定随之从单纯重视文化生产关系调整，转变为同时注重文化生产力的解放、激发和培育，如关于非公资本进入文化产业的若干决定、关于深化文化体制改革的若干意见等。

加强公共文化服务体系建设。党的“十六届五中”全会提出“十一五”期间文化建设要加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。随后，发布关于加强公共文化服务体系建设的若干意见。

从“十六大”以来文化政策制定和实施的历程看，围绕大局、与时俱进、突破瓶颈、积极探索、促进发展是推动我国文化政策创新的基本规律。

二、现行文化产业政策瓶颈及突破口

党的“十六大”以来颁布的各项文化政策，推动了文化领域全面发展，营造了建国以来最有利于文化发展的综合环境。但是，从推动文化产业大发展大繁荣、提升国家文化软实力的目标要求出发，仍然面临一些十分突出的政策瓶颈。主要是：

宏观层面迫切需要加强总体政策安排从总体上看，国家层面在大力发展文化事业和文化产业、解放和发展文化生产力方面均有十分清晰的指导意见和战略部署。但是，在文化发展涉及与发改、财政、商务、工商、税务、海关、外汇、人事、城建、土地等部门职能相关的协调事务方面，缺乏总体政策安排。原因主要有两点：一是对于非文化部门来说，突破原有工作模式，特别是文化与科技、教育相比，其政策边界难以准确确定；二是文化体制改革、文化产业起步较晚，处于不断探索和创新的过程之中，政策需求的阶段性、变动性较为明显。在这种情况下，十分有必要就政策制定建立跨部门经常性协调机制，逐步对文化发展总体政策以及各具体文化门类或项目的政策边界达成共识。

重要文化政策缺乏实施细则文化发展特殊性的一个重要表现，在于与众多相关领域或相关职能部门的交叉性。近年来，文化部门单独颁发的政策、或多部门联合颁发的文化政策，常常因为有关职能部门没有制定相应的配套实施细则而难以在实际工作中付诸实施。上述情况在文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业、关于推动我国动漫产业发展若干意见、关于进一步支持文化事业发展若干经济政策、关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策等文件的具体执行方面，均有所表现。

文化政策从属于相关政策相比较而言，文化事业管理边界和管理资源比较清晰，但是文化发展边界和发展资源比较模糊，一些重要的文化生产力要素存在于传统文化部门之外，因而，文化部门制定文化发展政策如果得不到相关部门的理解和配合，的确难以付诸实施。解决这一问题的方法有两种：或者跨部门制定文化政策，或者提升文化政策、规章的适用等级。另外，文化形态广泛涉及到科技、经济、通信、文化等众多部门，存在大量交叉现象。就目前的政策支持力度而言，文化不如教育、教育不如科技，这种情况事实上影响了文化政策的实际效果。

部分文化政策及审批模式不适应发展要求数十年来陆续颁发的文化政策，由于未经全面清理和公开认定，又缺乏适用期限，至今仍属“现行政策”，这些政策仍然决定着行政行为和执行者的思路，尤其是传统的人为审批模式，形成对文化生产力无形的束缚。审批过程中人为因素始终让投资人无从明确把握。以民办非企业文化机构为例，一方面国家大力支持社会“第三方”组织发育成长，另～方面在具体部门的操作上，严格把守“挂靠”国家行政和事业机构环节，迫使这类组织归口为“准事业机构”，这种情况形成国家指导意见与实际操作的鲜明对立。

新兴领域、新生力量尚缺乏政策引导和支持目前，信息技术革命已经进展到数字网络时代，数字技术开始成为经济社会发展最基本的技术因素，极大地带动各领域技术创新。在数字技术推动下，文化的创作、表达、存储、传播的本质和形态正在发生根本性变化。与发达国家相比，我国文化领域对数字技术所带来的技术变革认识不足，大多从局部应用角度进行理解，未能清醒意识到数字技术对于传统文化领域的全面性技术覆盖，也未能充分认识以数字技术为基础的新兴文化形态内在“全形态”属性。上述情况如果继续下去，我国文化发展将可能在世界新一轮软实力竞争中明显落伍。因而，应当从战略高度、从中长期国家文化软实力建设高度，充分认识数字网络文化发展的重要性、紧迫性和特殊性，高度重视对新兴领域和新生力量的引导和扶持，把扶持以数字网络技术为基础的文化，推动数字网络技术与文化融合发展，不断催生具有高技术特征的文化形态和文化业态，摆在当前文化政策工作的重要位置。

全国统一文化市场缺乏实质性政策支持我国文化市场仍然受到行政区划切割，“市长大于市场”的现象仍然普遍存在，这种格局的负面作用突出表现在：一是文化市场总体供给不足而东部部分经济发达地区产能过剩；二是先进技术和管理方式的不到普遍运用；三是产业规模化、集约化发展缓慢、单位运营成本难以降低；四是地区之间产业同构、恶性竞争，资源浪费严重；五是国外企业大举进入，利用矛盾、各个击破。例如，日韩动漫影视企业可以轻而易举地在我国各地文化市场攻城略地，而国内企业却只能限于十分狭小的地方市场。市场分割的情况在广播电视、新闻出版、传媒影视等核心领域尤为严重，成为制约我国文化产业做大做强最致命的因素之一。为此，应当进一步细化对“统一、竞争、有序”全国文化市场的政策支持，增强相关文化政策对地方行政行为的约束力和引导力，制定和实施支持大型骨干文化企业跨地区发展、支持构建大区域和全国性文化市场的实质性扶持政策。

文化“走出去”战略缺乏系统性政策支持从本质上说，文化“走出去”是我国向世界传播科学发展、和谐发展、和平发展理念，展示优秀文化，扩大对外交流，增进相互了解，扭转文化贸易逆差的重大战略部署。

但是，从实际运行看，文化企业、文化机构是实施文化“走出去”战略的重要主体，这些企业或机构在国际文化市场中，实力相对弱小、经验十分不足，客观上承担着较大风险。因而，推动文化“走出去”有必要进一步细化为对承担“走出去”重要任务的各类主体系统性政策支持。这些政策包括平台政策、投融资政策、补贴政策、奖励政策、人才政策等等，通过这些政策，把国家的力量渗透到“走出去”企业、产品和服务之中。

探索或创新项目缺乏“点对点”政策支持以往颁布的政策，总是照顾到“面”的因素，总是尽可能体现“面”上的公平，这是政策必须要考虑的重要因素。但是，一些重要的探索或创新项目，由于难以适用“面”上的政策，往往遭遇无法突破的政策瓶颈。尤其在文化领域，面广量大、领域交叉、日新月异，一般性政策的“滞后”现象往往成为常态。因而，有必要确立一般性政策与特殊性政策相结合的文化政策创新思路，在保持政策的普遍性和稳定性的前提下，适度增加政策的针对性和灵活性，特别是对重大文化探索或创新项目，结合实际情况，给予“点对点”政策支持。

三、当前文化政策支持的重点领域

党的十七大报告把文化的重要性提到了空前未有的高度，用“推动社会主义文化大发展大繁荣”、“兴起社会主义文化建设新高度”、“提高国家文化软实力”来深刻阐述，这标志着文化发展进人新的发展阶段。如果说党的十六大以来，文化政策已经涉及到文化体制改革、文化事业和文化产业发展、公共文化服务体系建设等领域，初步形成与社会主义市场经济体系相适应、符合社会主义事业发展总体要求的文化政策框架体系，那么，在党的十七大所指出的“兴起社会主义文化建设新高潮”时期，文化政策必须围绕当前以及未来相当长一段时期文化发展的战略重点，在现有基础上加快创新步伐，形成与推动社会主义文化大发展大繁荣相适应的文化政策体系。

根据党的十七大提出的文化发展战略重点，当前文化政策创新的重点领域是：

用政策推进社会主义核心价值体系建设。推进社会主义核心价值体系建设，必须得到政策多方面强有力支持：一是支持马克思主义理论队伍和理论基地建设。用政策激励广大理论工作者，结合中国特色社会主义建设实际，加强马克思主义中国化的研究探索，赋予当代中国马克思主义鲜明的实践特色、民族特色和时代特色；用政策支持马克思主义中国化最新成果，运用各种有效的传播方式、手段和渠道，广泛传播、扩大影响、深入人心、实现认同。二是加强社会主义荣辱观对社会风尚的引导力。用政策适度扩大褒奖和支持真善美、遏制和打击假恶丑的力度和幅度，引导社会逐步树立起正确的是非、善恶、美丑观念；用政策加强对各种社会思潮、流派的支持、引导和监督，在尊重差异、包容多样的同时，逐步建立和完善各种社会思潮、流派合适的运行规则、表达方式和渠道。

用政策推进和谐文化建设。和谐文化是经济发展和社会进步的重要基础保障，必须加强文化政策对推进和谐文化建设的支持力度：一是加强对各类新闻媒体的政策引导。高度重视新闻媒体在和谐文化建设中的特殊作用，用政策激励新闻媒体以及全体从业人员围绕和谐文化建设，提高责任意识和执业能力；用政策加强对网络传媒的支持、引导和监督，着力提高网络媒体及从业人员的社会责任意识；注重加强政策方法与技术方法、社会方法的协同，提高政策的操作性和实际效果。

用政策支持弘扬中华文化。用政策支持本民族文化发展，是为国际社会高度认同和奉行的国际惯例。一是支持中华民族优秀文化资源(包括革命文化资源)的挖掘、整理、保护、展示和合理利用；二是支持弘扬中华文化的重大工程，如编撰或修订《中华大典》、《中华古籍全书》、《汉语大辞典》等；三是支持中华传统技艺的保护、传承和推广，如中国功夫、中国厨艺、中国书画、中医中药、中国民乐等；四是支持各种社会力量参与中华文化资源的保护和合理开发；五是支持对外文化交流，扩大中华文化国际影响力。

用政策激励文化创新。站在时代的高起点上，推动社会主义文化的大发展大繁荣，提高国家文化软实力，关键是推进文化创新。文化创新，在宏观层面，可理解为国家创新体系的重要内容，致力于促进社会文化形态发生积极转变；在文化建设具体领域，文化创新可以相对自成板块，逐步建立和完善国家文化创新体系；在具体层面，文化创新呈现为在实践中相互联系、相互依存的各个创新环节和要素，广泛涉及观念或理论的创新、创新规划和部署、以创新为导向的体制机制改革、创新激励政策的制定、创新环境或氛围的营造、创新型人才的培育、创新成果的转化或实现、创新资源的配置或整合，创新趋势的引导和强化，综合创新能力的评估等。

四、文化政策创新的着力点

党的十七大报告指出，“在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新，解放和发展文化生产力，是繁荣文化的必由之路。”这里已经明确指出现阶段文化创新的战略重点，现阶段文化政策就是要着力实施对这些战略重点的支持。具体是：

构建有利于文化创新的总体政策环境。创新总是蕴含着各种风险因素，推动文化创新最重要的是在激励创新的同时尽可能减轻或化解风险，这就需要精心营造良好的政策环境。一是用政策引导全社会支持、参与文化创新，加大宣传舆论支持，营造崇尚文化创新的社会氛围；二是政府出于公共利益目的加大公共财政对文化创新的政策性投入；三是激励各类企事业、社会团体和个人的文化创新动机，使创新投入成为各类主体获得发展机会的重要手段；四是制定专项政策，培育重点文化创新主体，锁定文化战略目标、实施重大文化创新项目，着力突破文化发展的重点领域和关键环节。

用政策支持文化内容形式创新。文化内容和形式创新是文化软实力的重要源泉，也是文化政策支持的重要着力点。一是用政策扶持文化内容创新的全过程，第一步要扶持各类文化创意群体及各类文化原创，第二步要继续支持文化原创作品向文化精品力作发展，第三步对精品力作仍需跟踪扶持，使之最终成为经典传世之作；二是用政策支持大型文化内容创新主体和创新基地建设，形成内容创新的规模化、集群化和系统性；三是用政策引导文化内容的表现形式、技术方式、运行模式、运营业态的创新，特别注重现代化大规模数字内容核心技术的研发和应用。

用政策促进文化体制改革和机制创新。文化体制改革贯穿文化发展的全过程，每一阶段文化体制改革的中心任务有所侧重，文化政策的着力点也有所不同，现阶段的着力点在于：一是进一步加强对经营性文化单位转企改革的政策性推动，重点加快出版发行、非时政类报刊转企改制；二是进一步加强对已转制国有文化企业现代企业制度建设的政策性推动，激发国有文化企业的创新能力；三是进一步加强对文艺院团改革的政策性推动，适度提高政策性扶持力度；四是制定和实施推动广播电台电视台制播分离改革的专项政策。

用政策支持传播手段创新。文化传播是文化软实力的重要体现和直接表达，运用政策手段，促进文化传播手段创新，对增强文化传播能力至关重要。一是支持现代文化传播科技手段、渠道或模式创新，重点扶持基于文化内容数字化的多媒体、跨媒体和网络传播手段；二是支持重点主流媒体加强基础设施建设，加快技术设备改造，建立健全跨媒体传播网络体系；三是支持对外宣传、对外文化交流，办好各类国际性文化展会，重点支持孔子学院、海外中国文化中心等重大文化工程；四是支持非媒体传播，加强文化传播与重大国事活动、体育活动、国际性展会、政府或民间交流活动、商务贸易活动、以及地缘人缘亲缘交流等方面紧密结合，提高各类活动的文化内涵；五是支持对外文化贸易，重点扶持面向世界、服务全国的大型集成性对外文化服务平台建设。

用政策促进解放和发展文化生产力。解放和发展文化生产力是推动社会主义文化大发展大繁荣的最终动力，也是文化政策的根本出发点。一是切实放宽文化市场准入政策，简化文化行政审批，完善公开规范准入程序，消除各种人为障碍，鼓励各种社会力量进入未禁入文化领域发展；二是支持文化生产力促进体系建设，加强对主体、人才、品牌培育的政策性支持，加强对文化科技创新的政策性扶持，加强对知识产权和版权的政策性保护，加强对重点产业或重点行业的政策性引导，加强对市场环境建设的政策性支持；三是支持资本、产权、技术、信息、人才等文化要素建设，提高文化生产力要素配置效率，降低文化企业市场运营成本；四是进一步落实促进文化发展的土地、资金、人才、税收等相关促进政策。

(责任编辑：谢闽)