非法技术性贸易壁垒的危害性分析及对策研究

汪贵顺

[摘要]非法技术性贸易壁垒(TBT)对国际贸易构成不必要的障碍。流行的关于非法TBT的统计数据不完全包括因在评议、专门会议协商中受到质疑而被修正的非法TBT，以及文本上合法但被非法操作的TBT，所以远远小于实际数量。TBT具有扩散性强的特点、体系化的发展趋势，二者均对非法TBT的危害性具有放大效应。因此，我们必须高度重视非法TBT的应对工作，通过开展WTO外交、推进出口市场多元化、开展对外直接投资、促进技术进步等措施，消除、规避或跨越非法TBT。

[关键词]技术性贸易壁垒(TBT)；危害性；数量；放大效应；对策

[中图分类号]F740[文献标识码]A[文章编号]1672—7320(2009)01—0070—07

技术性贸易壁垒(Technical Barriers to Trade，TBT)是一个国家、地区或区域组织的政府机构或非政府机构，以维护国家安全、防止商业欺诈、保护人类的健康或安全、保护动植物的生命或健康、保护环境为理由，以《技术性贸易壁垒协定》(Agreement on Technical Barriers to Trade)、《实施卫生与植物卫生措施协定3(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures)等有关WTO协议为法律依据，以技术法规、标准及合格评定程序为手段，对外国商品设置的强制性或非强制性的进口限制措施，属于非关税壁垒的范畴。据WTO统计，从1995年到2007年上半年，各成员的通报(即各成员制定的影响国际贸易的新规则)共计23897件，其中技术性贸易壁垒16974件，占总量的71％。在数量庞大、名目繁多的技术性贸易壁垒中，有一些是设置国借实现合法目标之名行贸易保护主义之实，还有一些是因设置国考虑不周而违反了WTO／TBT规则，均构成非法TBT。

自2003年起，尤其是2004年下半年以来，关于全球技术性贸易壁垒的一份统计资料，相继被各大网站转载，也被发表在重要期刊的许多文章引用。该资料称：近十几年来，各国共计制定、采用和实施了8000多种技术性贸易壁垒；WTO审查后确定，其中50种具有歧视性，12种应该完全取消。对外贸易理论界和实务界的部分人士由此得出结论：既然全球99％以上的技术性贸易壁垒符合WTO／TBT规则，是合法TBT，那么非法TBT的危害性十分有限，不足为虑。笔者认为，这种观点易于误导社会各界对非法TBT危害性的认识，将降低我国应对非法TBT的效率，最终损害我国的国际经济利益。

一、潜在的和现存的非法TBT数量远远大于统计数据

为规范技术性贸易壁垒的制定、采用和实施，WTO制定了一系列原则。这些原则集中体现于《技术性贸易壁垒协定》、《实施卫生与植物卫生措施协定》，可以归纳为非歧视原则、透明度原则、国际化原则、科学性原则、等效原则、协商原则、便利性原则、技术援助原则、特殊和差别待遇原则、最小化原则等10项。根据这些原则可以将TBT分为两类：合法TBT，没有违反任何TBT原则；非法TBT，违反一项或多项TBT原则。非法TBT对国际贸易构成不必要的障碍，因此消除非法TBT是推进自由贸易的需要，也是WTO大力倡导的行动方向。

前述统计资料中非法TBT的数量较少，这既不是自然形成的现象，又不是完全客观的统计结果，而与WTO外交的多重纠错功能、非法TBT的高度隐蔽性有着密切联系。

(一)大量潜在的非法TBT因WTO外交的作用而被消除

WTO成员(国家、地区或区域组织)政府运用WTO规则同其他成员政府或有关国际组织开展交涉，维护本国国际经济利益的行为，可以称为WTO外交。它在非法TBT应对中的主要表现形式包括：对其他成员即将实施的TBT措施进行评议，在技术性贸易壁垒委员会(TBT委员会)、卫生与植物卫生措施委员会(SPS委员会)例会上发言，向WTO争端解决机构(DSB)起诉其他成员的TBT措施或作为第三方参与诉讼，通过谈判促使贸易伙伴与本国达成相互认可协议。WTO外交对技术性贸易壁垒具有多重纠错功能，是非法TBT的主要对策之一。

评议是指一WTO成员对另一WTO成员通报的TBT／SPS措施草案或修正案进行深入研究，在该措施与WTO规则的一致性、对其它成员出口贸易的影响等方面提出疑问、意见和建议，并在指定期限内反馈给通报方，同通报方开展磋商、谋求达成共识的过程。评议的对象是新近设置、即将实施的技术性贸易壁垒，或过去存在但经修正后即将实施的技术性贸易壁垒，因此评议对非法TBT具有事前预防功能。例如，2003年中国方面对欧盟《家用洗衣机能效标识的委员会指令》修订案的评议，2004年对南非《有关拟在南非共和国销售的花生分级、包装和标志的法规草案》的评议，2005年对韩国《关于草药中杀虫剂残留／重金属的限制及测试方法的建议修订案》的评议，分别促使对方撤销、修改有关措施，产生了防患于未然的效果。

专门会议协商是指WTO成员出席TBT委员会、SPS委员会例会，对其他成员的TBT措施和草案发表批评意见、提出问题或提供建议，通过会上的直接对话以及会后谈判消除非法TBT、消除误解、交流经验与信息的过程。它是WTO争端解决机制之外解决TBT纠纷的一个重要途径，也可以视为缓解WTO争端解决机构工作压力的一种重要制度安排。专门会议协商适用于制定、采用和实施技术性贸易壁垒的全过程，既可以在TBT草案出台之前进行，又可以在TBT实施之后进行；对非法TBT既具有事前预防功能，又具有事后制止功能。以SPS委员会例会协商为例。从1995年3月到2004年底，SPS委员会先后召开了30次例会，会上提出的特别贸易关注(Specific Trade Concerns)问题共计204项。根据SPS委员会的资料统计，截至2006年2月2日，29.9％(61项)的问题已经获得完全解决。在这61项争议措施中，进入WTO争端解决程序的问题有7项，均在2005年底以前获得完全解决。在未进入WTO争端解决程序的54项问题中，Canada—Measures affecting imports of productscontaining Brazilian beef与Malaysia and Singapore-Notifications related to dioxin属于信息通报，是对已经解决问题的回顾。在余下52项贸易关注问题中，48项关注问题的解决方式是设置方修正其措施，占92.3％。这表明截至2006年6月2日，SPS委员会例会协商消除了48项以上的非法SPS措施。

如果一个WTO成员通过评议和专门会议协商两种方式未能促使其他成员取消非法TBT，那么它还可以向WTO争端解决机构提出申诉。在WTO诉讼中，WTO成员可望获得具有较强公正性和权威性的裁决。WTO／DSB是根据《建立WTO协定》以及《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)，在全

体成员授权下成立的；DSB由全体成员代表组成但居各成员之上，以准司法的方式(具有强制管辖、独立裁决等特点)解决成员之间的争端。如果败诉方没有在协定的期限(通常为15个月)内根据DSB的建议和裁决修正其TBT，那么它可能遭受胜诉方经DSB授权的“贸易报复”(中止部分关税减让)。截至2006年6月2日，WTO／DSB共计受理了46例涉及TBT协定条款或SPS协定条款的申诉。其中，通过双边磋商实现和解(含申诉方向WTO发出请求撤诉的通知)的案件有14例，均以被诉方根据申诉方的要求修正争议措施告终；经WTO／DSB裁决的案件有11例，只有1例(WT／DS135加拿大诉欧共体影响石棉及含石棉产品进口的措施)以申诉方败诉告终，其余10例的结果都是DSB责成被诉方按照其建议和裁决修正引发争端的措施；处于磋商阶段的案件有16例，处于专家组审理阶段的案件有5例。这表明截至2006年6月2日，WTO／DSB消除了24项非法TBT／SPS措施。

由此可见，关于非法TBT的前述统计数据虽然完全包括进入WTO争端解决程序的非法TBT，但不完全包括因在TBT委员会、SPS委员会例会上受到质疑而被修正的非法TBT，完全不包括拟议中的、通过评议消除的大量非法TBT。如果将在评议和专门会议协商中消除的非法TBT加入总数，其数--量必定相当大。

(二)大量现存的非法TBT因具有高度隐蔽性而未被纳入统计范围

前述统计数据中的非法TBT，除进入WTO争端解决程序的非法TBT外，主要是就TBT的文本条款而言。但在国际贸易的实践中，文本上合法的TBT被非法操作的现象大量存在。在评议机制的作用下，一国仍然有可能设置文本上违反WTO／TBT规则的TBT，但是这种可能性大大降低了。更为常见的现象是，由于保护民族产业倾向的驱使，一些文本上合法的TBT在操作中被故意扭曲了，转变为事实上非法的TBT。更为严重的问题是，合格评定程序的某些具体操作细节根本就不可能完全反映到TBT文本中，如指定进口产品接受合格评定程序的地点、选择检验检疫的抽样方式等。此时进口国当局享有很大的自由裁量权，而该类TBT的法律地位带有很大的不确定性。

例如，日本通过推迟注册批准，限制中国偶蹄动物肉类热加工产品对日出口量的增长。2001年中国先后向日本农林水产省推荐了数十家达到日本要求的偶蹄动物肉类热加工企业，并多次邀请日方来华对新企业进行检查和注册。然而，日方只是对已经注册的企业进行复查，未对中方新推荐的企业进行检查注册。又如，欧盟在检测茶叶的农药残留量时，坚持对干茶叶末而不是对茶汤采样。显然，干茶叶末的农药残留量比例远远高于茶汤的农药残留量比例。按照风险评估原则，食品中有害物质的最高残留限量应当根据人均日摄入量确定。茶叶是经开水冲沏后饮用的，因此茶叶的农药残留量应当根据茶汤的农药残留量确定。这类违反WTO／TBT规则的操作细节，足以使文本上合法的TBT变成阻碍进口的不必要的贸易壁垒。但是，如果它们没有被出口国诉至WTO争端解决机构，就难以进入统计者的视野。

总之，在考察非法TBT的数量时，不能只看结果而忽略过程，不能停留在描述表面现象而放弃发掘深层次问题。在国际贸易的实践中，潜在的、隐性的非法TBT的数量的确是相当庞大的。

二、扩散性、体系化对非法TBT的危害性具有放大效应

技术性贸易壁垒具有扩散性强的特点，近年来又呈现出体系化的发展趋势，而这两种因素都会对非法TBT的危害性产生放大效应。

(一)扩散性对非法TBT危害性的放大效应

TBT的扩散性不仅表现在产品之间、产业之间，还表现在国家之间。一项TBT针对某种产品而提出，最后对许多同一产业的其它产品、所属的整个产业乃至相关产业产生限制作用；一个国家设置某项新的TBT后，其他国家往往竞相仿效，以致相关出口产品可能将在许多国家遭遇类似的TBT。

例如，欧盟规定进口动物源性食品的氯霉素限量标准为0.1～0.3PPB，但同时允许成员国荷兰出口氯霉素含量超标33～100倍的小牛肉。实际上，欧盟只有两所实验室能够达到0.3PPB的检测精确度；荷兰和德国官方实验室的研究成果都表明，含有微量氯霉素的食品不会危害人体。因此，欧盟关于动物源性食品的氯霉素限量标准违反了非歧视原则和科学性原则，属于非法TBT。2002年1月，欧盟委员会以浙江舟山出口的冻虾仁氯霉素超标为由，宣布全面禁止进口我国的动物源性食品。受禁的产品涉及禽产品、畜产品和水产品，共计100多种。随后，瑞士、日本、韩国、美国、墨西哥、俄罗斯、沙特、阿联酋、匈牙利等国纷纷仿效欧盟。结果，当年中国的动物源性产品出口锐减，其中禽肉产品、畜产品、蜂蜜的出口量分别下降32.9％、4.1％和16.7％；对欧盟的动物源性产品出口降幅尤为突出，达46.2％。

又如，1994年美国以保护儿童安全和防止火灾为由，制定CR(Child-Resistance)法规，规定单价或海关估价低于2美元的打火机必须加装阻止儿童开启的装置(安全锁)，否则禁止在美国上市。该技术法规将产品的价格高低作为评估产品安全性能的唯一依据，显然是不科学的。因为影响产品价格的因素除了产品的技术含量以外，还有原材料价格、劳动力价格(32资水平)、生产规模、品牌知名度、消费水平和习惯等。但是，加拿大、澳大利亚、新西兰等国家纷纷仿效。欧盟的CR法规草案规定售价低于2欧元的打火机必须加装安全锁，虽然由于中国的据理力争几经修正，最终仍隐含着价格因素。

在上述案例中，非法TBT的危害性在扩散中不断放大的特点表现得相当明显。其根本原因在于，技术性贸易壁垒既是人类综合安全意识增强的结果，又是贸易保护主义高级化的形式。随着经济增长和社会进步，各国人民更加重视身体健康、动植物保护和环境保护等问题。各国特别是发达国家的消费者，对产品的安全性非常敏感，要求本国政府加强对产品(特别是食品、日常用品、家用电器)的质量监督、检验检疫工作。各国生产者为了维护其产品在国内的竞争优势，千方百计地策动本国政府采取限制进口的措施。各国政府在贯彻对内、对外政策的过程中，往往将对外贸易政策作为实现其它政策目标的辅助工具。由于WTO贸易自由化体制的约束，关税壁垒和传统非关税壁垒的运作空间大为缩小。于是，隐蔽性强、区分度高、便于冠以合法及合理名义的技术性贸易壁垒，成为执行贸易保护主义的主要工具。在多种因素的交互作用下，对合法目标提供过度保护的TBT、歧视进口产品的TBT纷纷出台，并且像病毒一样，在消费者的恐慌情绪中、在利益集团和新闻媒体的煽情宣传下，缺乏理性地在产品之间及产业之间、国家之间交叉传染。

(二)体系化对非法TBT危害性的放大效应

近年来，发达国家设置的技术性贸易壁垒出现了一种新动向，即从微观技术化的层面向宏观制度化的层面升级。在某些情况下，一项TBT不再是包含一个或几个指标、针对一种或一类产品，而是包含

着大量(甚至数以万计)指标，实际上成为一个TBT体系，一旦被实施就可以约束所属产业的全部产品、上下游产业的全部相关产品。

例如，欧盟管理化学品的指令和法规原来有40多项，经整合、修订现在只有REACH法规(《关于化学品注册、评估、授权与限制的法规》)1项，而后者对相关产业影响的广度和深度超过原来的40多项。REACH法规不仅直接影响石油和化工产业的发展，还导致石化产业下游产品的成本出现连锁性增长，进而影响医药、农药、纺织、轻工、电子、汽车等相关产业的发展。从1998年至今，REACH法规草案虽然根据利益相关方的意见做了反复修订，但它仍然存在一些不科学、不合理的条款。该制度的安全保障模式是由进口国政府假定进口化学品存在危险，但由化学品的生产商、进口商和下游用户承担举证责任及相关费用，这有悖于WTO规则。尽管按规定需经测试的产品的品种数量屡次下降，但1万多种仍然是很庞大的，而且相关的测试费用昂贵。注册规则与测试数据共享规则有利于拥有大量专利的发达国家企业(尤其是大企业)提高技术垄断程度，索取更多知识产权使用费；同时阻碍了先进技术从发达国家向发展中国家的转移，增加了发展中国家企业(尤其是中小企业)利用先进技术的成本，恶化了国际市场的竞争环境。因此，REACH法规的实施将对国际化学品贸易及相关产品的贸易产生严重阻碍作用。我国化学品的进口成本、出口成本分别增加6％、5％，部分农药产品被迫退出欧盟市场造成的年出口损失超过7000万美元。

又如，日本“肯定列表制度”涉及302种食品、799种农业化学品，含有54782项农残限量标准。每种食品涉及的限量标准的平均数量为200项，是此前的6倍以上。而且，每种食品含有的多种农业化学品可能还要接受“一律标准”约束。根据“肯定列表制度”，所有食品中既不属于“豁免物质”又未制定“最大残留限量标准”的农业化学品，一律遵从0.01毫克／千克的标准。“一律标准”管辖的农业化学品种类是未知的，日本检验检疫当局由此获得了巨大的自由裁量权。大多数限量标准的技术要求十分苛刻，针对每种食品的检测项目过多，“一律标准”的执行带有很大的随意性并隐含着很强的歧视性，这些都表明“肯定列表制度”存在大量违反WTO／TBT规则的因素。“肯定列表制度”实施以来，我国对日农产品、食品出口受到明显冲击。2007年日本在我国农产品、食品出口市场中所占比重，分别比2005年下降6.4、6.9个百分点。

由此可见，由于扩散性、体系化的作用，即使国际贸易中的非法TBT数量较少，也会严重损害我国的出口贸易。

三、应对非法TBT的方案

综上所述，潜在的、隐性的非法TBT数量庞大，而非法TBT的扩散性、体系化对其危害性具有放大效应。由于非法TBT对我国出口贸易的危害性不容小觑，我们对非法TBT的应对工作不可掉以轻心，而应高度重视、全面规划。

(一)开展WTO外交

WTO外交在消除非法TBT方面具有良好效用，是彻底解决非法TBT的根本途径，可以作为非法TBT的主要对策。

对于可能严重影响本国出口贸易的外国TBT草案，有关政府部门应当迅速组织有关行业协会、龙头企业、标准化机构和科研机构的代表开展评议工作。在专门会议协商中，本国代表应当对外国的非法TBT或其草案积极发表批评意见。例如，从1999年3月到2001年3月的两年间，针对欧盟关于废旧电子电器设备回收的指令草案，美国先后8次在TBT委员会例会上发言质疑。值得指出的是，评议与专门会议协商既可以独立使用，又可以配合使用，而且二者在配合使用时能够产生更好的效果。

在评议和专门会议协商无效的情况下，本国政府应当选择适当时机，向WTO发出以非法TBT的设置国为对象的磋商请求通知。如果WTO法的威慑力尚不能迫使非法TBT的设置国在双边磋商中作出充分的让步，那么应当利用WTO法的制裁力来消除非法TBT。根据具体形势的需要，可以依次援引专家组程序、上诉机构程序直至执行专家组程序。

在运用WTO外交应对非法TBT的过程中，要善于利用国际资源向TBT设置国施加压力。利益受损国与拥有共同利益的国家建立联系、达成共识、采取联合行动，可以增大对TBT设置国的国际压力，提高WTO外交的成效。在评议和专门会议协商中，一国针对某项TBT措施率先发表批评意见后，其它国家声援该国的评议或发言将加大TBT设置国承受的舆论压力，甚至有可能推动TBT委员会或SPS委员会形成倾向性意见并向货物贸易理事会反馈该意见，从而使某些深层次问题得到比较彻底的解决。在WTO诉讼中，支持起诉方的其它国家可以作为第三方参与诉讼程序，帮助起诉方搜集证据；甚至可以直接作为新的起诉方独立向WTO争端解决机构提出类似申诉，对被诉方施加更大的压力。在开展国际合作应对非法TBT方面，发达国家的表现堪称楷模。2003年2月，美国在亚太经合组织高级官员会议上强调了欧盟“化工品新政策”问题，鼓动成员国一起在TBT委员会会议上对欧盟施加压力。随后，美国政府代表请求中国石化协会提供对REACH制度的中文评议资料，并就合作应对REACH制度与国家质检总局WTO办公室举行了会谈。

WTO外交应对国外非法TBT的基础工作，是草拟TBT的分析鉴定材料。该项工作专业性强、负荷重，特别是评议还存在时限问题，仅仅依靠有关政府机构的力量无法有效开展。为了增强应对材料的科学性和代表性，有关政府机构应当广泛征求社会各界的意见。另一方面，出口企业也应当认识到WTO外交的准备工作对维护自身利益的重要性，按照政府部门、行业组织的要求努力做好协助工作。

(二)实施出口市场多元化战略

出口市场多元化有利于削弱进口国使用TBT的意向，可以作为非法TBT的重要辅助对策。

如果一国的大量产品密集地投放于一个或少数几个目标市场，特别是当产品的价格低廉时，那么进口国同类产业的发展乃至生存必然面临巨大的压力。进口国的同类企业(进口竞争企业)会努力推动本国政府对该类产品采取进口限制措施，而进口国政府为了保护民族产业免遭严重损害，往往会接受本国企业的建议。进口产品与进口国国内相关产品的竞争程度越高，进口国政府采取进口限制措施的倾向越强。结果，进口国政府将增设TBT甚至增设非法TBT，或把以前存在的合法TBT转变为非法TBT，从而加大进口限制的强度。20世纪90年代初期，中国打火机以其巨大的销量和低廉的价格对美国市场形成强劲冲击，结果美国于1994年出台CR法规。此后中国打火机被迫将主要出口份额转移到欧盟，近年来在欧盟又遭遇同样的困境。从2000年起我国对阿尔及利亚的花生出口量激增，结果阿尔及利亚于2004年对花生中的黄曲霉毒素执行4PPP的限量标准(比相关国际标准低11PPP)。据有关部门2006年上半年的统计，13种中国对日重点出口产品中，9种存在技术性贸易壁垒及贸易争端，其中6种(烤鳗、茶叶、大米、干香菇、鲜香菇、大葱)是由于中日产品之间存在激烈的竞争关系。

为了避免刺激进口国政府设置非法TBT，出口国企业应当通过开辟更多的国别市场实行分散销售，降低其产品在单个目标市场的实际占有率。进口产品与进口国同类产品的竞争强度越低，对进口国供求平衡的积极影响越大，进口国设置相关TBT的可能性就越小。调查显示，日本厚生劳动省下属的检疫所执行食品检查操作时，如果某种食品在日本市场上短缺，那么其执法尺度比较宽松；相反，则其执法尺度非常苛刻。

出口市场多元化战略不仅可以削弱进口国增设非法TBT的意向，还可以削弱进口国继续实施现行非法TBT的意向。在第二种情况下，该战略可以为出口国政府通过WTO外交促使进口国取消现行非法TBT创造条件。当进口产品与进口国同类产品的竞争强度较低时，出口国政府或许只需使用WTO专门会议协商机制就可以奏效，而不必运用威慑力最强的WTO争端解决机制。

实施出口市场多元化战略是一项系统工程，需要所有同类产品的出口企业通力合作，加强自律。在此过程中，出口国政府主管部门、行业协会必须充分发挥引导、协调作用，切实规范出口秩序。

(三)开展对外直接投资

对外直接投资是规避歧视性TBT的有效途径，可以作为歧视性TBT的重要辅助对策。

歧视性TBT是指进口国违反WTO／TBT规则之非歧视原则，没有对其它WTO成员出口的产品提供国民待遇或最惠国待遇而形成的非法TBT。一国企业通过开展对外直接投资，在目标市场建立工厂，实行就地生产、就地销售，可以降低其产品在目标市场的名义占有率。从进口国的角度来看，原来进口产品与国内产品之间的竞争，已经部分转化为境内的外资企业产品与民族企业产品之间的竞争。出口国企业对目标国直接投资的规模越大，这种转化的程度就越深。进口国的TBT只能制约通过海关进口的产品，不能制约由境内外资企业生产的产品。如果进口国境内外资企业与民族企业之间的竞争比较充分，那么进口国设置TBT的意义十分有限。在这种情况下进口产品所占的市场份额较小，即使进口国设置TBT，也不能有效缓解民族企业承受的竞争压力。

如果某种产品在国内市场供过于求，那么对于产量及出口量(或出口比例)很大、技术水平较高的相关企业，政府应当鼓励其开展对外直接投资，或鼓励其扩大对外直接投资的规模，为其对外直接投资活动提供政策支持和信息援助。

此外，完善TBT防御机制，对外国利用TBT限制本国出口的行为具有威慑作用；提高国际标准的采用率，开展认证与认可，对合格评定程序环节的外国非法TBT具有一定的规避作用；促进技术进步，提高出口产品的技术含量，有利于跨越与产品技术水平直接相关的外国非法TBT。

(责任编辑于华东)