试论共同但有区别责任原则在我国的适用

摘要:文章在结合我国的具体国情的基础上,对我国进行环境污染防治过程中在环境保护法律中适用这一前沿的原则所具有的理论基础以及需要注意的问题进行了探讨。

关键词:京都议定书;共同但有区别责任原则;环境法

中图分类号:D922文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)33-0109-02

共同但有区别责任原则是国际环境法中的一项基本原则。这一原则的产生主要是基于各国社会发展的历史对国际环境的影响及本国的实际承担能力。其核心思想是,在实现将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上这一目标过程中全球各国都负有共同的责任和义务,但是基于各国的历史发展状况及现实承受能力,发达国家应该在这一过程中应该率先承担并且承担主要的责任。

一、共同但有区别责任原则的主要内容

《京都议定书》第一次设定了具有法律约束力的温气限排额度,是迄今为止国际社会承诺削减温气排放、遏制地球变暖的唯一一项国际公约。结合1994年3月生效的《联合国气候变化框架国际公约》的相关内容可知,共同但有区别责任原则主要内容包含两个方面——共同责任以及有区别责任。由于现实原因的限制或者说是从公平的角度考虑,发达国家和发展中国家在国际环境保护中所要承担的责任的范围、时间、方式、手段等方面是有差异的,从历史和现实的角度出发,对于各国的具体责任的确定,应当兼顾公平与效率,统筹考虑各种因素,在公平和效率之间做出适当的权衡取舍。保护和改善全球环境是全人类的共同利益所在,是世界各国的共同责任。这种共同责任主要体现在:基于“地区生态系统的整体性”,各国,不论其大小、贫富方面的差别都应该采取措施保护和改善其管辖范围内的环境,并防止对管辖范围以外的环境造成损害,同时各国应该在环境方面相互合作和支持等。但是另一方面,由于各国经济发展和工业化的水平不同,废弃物和污染物的排放数量也不同,不应该要求所有的国家承担完全相同的责任。发达国家在自身发展过程中曾经向大气排放大量有害物质,最先并且主要是他们造成了大气的污染,发展中国家不应为他们造成的大气污染后果承担责任。

二、共同但有区别责任原则适用于我国环境法律体系的基础

不可否认,共同但有区别责任原则在全球范围内是适用、且必须加以运用的。一种被证实具有优越性的原则能否在我国的环境法中适用,必须要针对我国的具体国情以及此原则的特征进行分析。

(一)我国在环境保护方面与世界进行了深入的交流和合作,具备运用相应知识的能力

从环境角度来看,世界是一体的,一国环境的污染和破坏都可能引起相关地区甚至全球范围内的环境破坏。我国积极参加全球范围内的环境保护活动,签订相关的环境保护国际协议。我国先后与30多个国家签署了双边环境合作协议或备忘录,与美国、日本、法国、德国、加拿大、俄罗斯等10个国家签订了有关核安全与辐射环境管理的双边合作协议,与联合国环境规划署、联合国开发计划署、国际原子能机构、世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金、蒙特利尔议定书多边基金等国际机构建立了密切的合作关系。积极参与了重要国际环境公约的谈判和重要多边环境论坛的活动,参加或签署了气候变化框架公约、生物多样性公约、保护臭氧层的维也纳公约和蒙特利尔议定书、巴塞尔公约、核安全公约等国际环境公约,广泛、深入地开展了有关国际公约的履约工作。表明我国在环境保护方面已经全面与世界接轨,对国际环境保护及其责任履行上的原则有了深入地了解和学习,能够结合我国的具体实际情况合理地移植到我国的相关法律体系中来。

(二)共同但有区别责任原则与我国环境法律体系的原则相契合

我国环境保护法律法规具有以下基本原则:环境保护与经济建设、社会发展相协调原则;预防为主、防治结合原则;奖励综合利用原则和污染者负担原则。[8]可以说这些原则与共同但有区别责任原则都具有密切的关系。环境保护与经济建设、社会发展相协调原则和共同但有区别责任原则从共同点上来看都注重与相关因素的协调发展,尤为可贵的是三者的长远目标都不约而同地放在了代际公平上。预防为主、防治结合原则更注重的是对环境污染防治方式的采取上,目的是为了避免重走西方“先污染,后治理”的老路,共同但有区别责任原则在讲求有区别责任的时候同样要求所有国家对维护和改善环境做出应有的努力,这种努力更多地是体现在一种防治措施上。奖励综合治理原则突出表现为对环境维护、污染治理过程中方式和方法的承认和褒奖,从上面的论述中我们不难得出共同但有区别责任原则同样蕴涵着相同的内容。污染者负担原则和共同但有区别责任原则上文已经进行了论述,在此不再赘述。

(三)共同但有区别责任原则符合我国现实国情

在环境状况中,我国的现实国情是:西部地区环境资源丰富,地理条件恶劣,大气质量相对较好,但是由于自然因素以及不适当的开发行为导致了该地区环境遭到极大破坏的后果,经济产业发展成本急剧上升。贫困仍然是主要问题,由于贫困对环境的破坏越发严重,由此形成一种恶性循环;农村地区工业发展相对落后,但是由于城镇化的扩张、环保技术水平落后、资金缺乏等原因,农村的环境问题严峻性现在越发突出。西部地区和农村地区的环境污染问题从根本上讲是由于东部地区和城市造成的。多年以来东部地区一直不合理地开采西部的资源用以自身发展,在造成植被等破坏的同时,使得西部的大气等环境因素也遭受破坏。农村地区更是明显,在农村源源不断向城市提供廉价劳动力和土地等资源的同时,城市给予农村的却是浑浊的空气、受污染的水源、固体废弃物的处理场等环境污染。在社会发展和环境权享受方面,西部地区和东部地区、农村地区和城市是很不公平的。其实将这种状况放大来看,跟国际社会是有很大的相同之处的,犹如发达国家和发展中国家一样。“在《环境保护法》的修改中,必须正视这一状况,通过确立共同但有区别的环境保护责任原则,来协调和统筹我国环境保护的整体性和区域性,尤其是东、西部地区之间的差异性。”

(四)共同但有区别责任原则不应仅仅局限于对大气上,对其他环境因素上也适用

比如海洋污染、河流污染、土地污染以及固体废物污染等,这些对环境的污染破坏行为所产生的影响绝不仅仅局限于某个既定的地区。特别是在我国这样的国家,国土面积和人口基数大,经济增长迅速,在这样的一个社会环境下,环境的污染和破坏是不可避免的。而且一个环境破坏结果可能存在数个主体的一种或几种破坏行为,那么这些主体都应该对该环境破坏后果承担责任。问题是,责任该如何承担?均等地承担责任显然是不公平的,因为各个行为主体所造成的环境破坏程度是不一样的;若是主体都不需要承担责任则相当于变相鼓励、放纵这种环境破坏行为,对环境造成更大的破坏。共同但有区别原则能够很好地解决这个问题。它强调责任的共同性,但是在共同的基础上坚持有区别的责任承担原则。也就是说共同但有区别责任原则在很多的环境污染领域的责任承担处理上都是适用的。

三、共同但有区别责任原则在我国适用过程中应该注意的问题

共同但有区别责任原则是一个能够有效解决一国内部地区之间发展不平衡、环境资源利用不公平以及环境责任承担不公平问题的有效理论工具。尤其是像我国西部地区和东部地区、农村地区和城市之间由于环境破坏引发的矛盾,如果能够有效运用共同但有区别责任原则所形成的机制,在可预见的未来是能够在很大程度上实现环境的改善和矛盾冲突的缓解。由于目前共同但有区别责任原则主要是适用于国际环境法领域,要将其适用于一国的环境法可能会面临一些问题,但这个不能成为我们弃之不用的理由。

(一)加强对共同但有区别责任原则的理解

共同但有区别责任原则是一个矛盾统一体,在适用于我国相关环境法律的过程中容易由于理解上的不同或者错误产生责任承担上的纠纷,甚者源于地方利益保护而不愿意承担相应的环境责任。同时由于环境主体的多样性,环境遭到破坏往往不是一个主体所造成的,可能是多个主体,确定这多个主体是否全部需要承担相应的环境责任或者说在这些主体之间如何划分责任比例将是棘手的问题。这种情况下很难将共同但有区别责任原则坚持下去。建议国家相关主管部门通过立法的形式明确共同但有区别责任原则并将免责情形以及责任承担比例按照环境破坏主体行为的严重程度进行合理的界定和划分,尽量避免在执行阶段出现责任承担纠纷。否则时间的拖延将会使环境受到更大的破坏。

(二)最大限度地减少“搭便车”行为

搭便车行为是指在一个群体里,在自身不支付代价或者代价很少时,借助群体获得超过自身应获利益的行为。与国际社会不同,当共同但有区别责任原则适用于一国环境法律时很容易引发这种行为。在国际社会上,即使某个国家在国际上不愿意承担国际环境相关责任,但是关涉自身的环境问题所产生的利益受损时也会采取相应的措施进行环境预防或治理的——尽管这种预防或治理是基于本国的利益受损而进行的。但是在一国范围之内会存在其他的因素对不同地区承担环境责任产生影响的,因为就算本地区不愿意承担环境责任,最终中央政府也会为此买单的,没有哪个国家政府愿意自己的国土范围内的环境受到致命的破坏。这种情况之下,搭便车行为就有产生的可能。尤其是在我国,国土面积大,环境主体更显的纷繁复杂,环境治理更大程度上是依赖中央政府的力量。可能有些地方会绕开共同但有区别责任原则,或是仅仅承担共同责任而拒绝有区别责任,甚至拒绝承担任何责任。比如某些东部或者城市仅仅愿意承担共同责任,其承担共同责任的范围局限于本地区,对西部或农村地区拒绝输出相关的资金或技术;而某些西部或农村地区可能本身不采取优化本地相关产业、提升能源利用效率等措施,仅仅期待东部或城市甚至是中央政府有关的援助。为了减少搭便车行为,建议在适用共同但有区别责任原则的基础上建立相配套的公平机制和激励机制。需要注意的是,公平机制不是一刀切,这应该是一种有区别的公平,根据责任大小以及承担能力进行界定。

(三)在相关环境保护法律中明确规定减排标准、责任承担比例划分标准以及额度限制

共同但有区别责任原则强调共同责任和有区别责任,但是至于共同责任如何确定、有区别责任如何划分并没有进一步地说明,这需要一些配套制度或将共同但有区别责任原则融入相关的制度进行支撑。目前我国对环境污染主要实施的是总量控制和排污权交易制度,这两项制度实际上是共同但有区别责任原则的支撑制度。但是很显然其本身是不够全面、不够科学的,如片面强调总量控制可能导致浓度的增加,而排污权交易的主体、范围、内容的不确定性容易使监督失效,同时这两项制度没有确切的减排标准、责任承担比例划分标准以及额度限制等,不利于责任的承担和义务的履行。“制定废物排放标准及限制额度的法律制度,使之成为实际履行的尺度,应是十分紧迫的。”

参考文献

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作者简介:黎立朝(1984- ),男,广西人,中国地质大学政法学院硕士研究生,研究方向:环境与资源保护法学。