俄罗斯义务教育阶段的公立办学标准及其经费保障

张海霞

摘要：俄罗斯联邦政府制定的《俄罗斯联邦教育法》是俄罗斯教育领域的基本法，与各主管部门分别制定的有关法规共同组成了俄罗斯国家义务教育阶段公立学校的办学标准；俄罗斯义务教育阶段办学标准的主要内容；最低保障是俄联邦义务教育阶段公立学校办学标准的制定依据；俄联邦义务教育阶段公立学校的办学经费；俄联邦义务教育阶段公立学校拨款情况的监督检查。

关键词：俄罗斯；义务教育阶段；公立办学；办学标准；办学经费

中图分类号：G40-059.3文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)01-0075-03

俄罗斯一直实施普通基础教育阶段的义务教育体制。俄罗斯教育经费投入主体在地方，中央联邦政府的教育预算支出一般占总数的五分之一左右。地方教育支出中最大的一部分是学前教育和普通基础教育(义务教育)，一般要占到地方教育总支出的90％，而经济发展的不平衡使得各地区教育支出的差别十分突出。

俄罗斯义务教育阶段的普通基础教育相当于我国的中小学教育，是俄罗斯教育体系中的中间环节，也称普通教育。俄罗斯普通基础教育(下称中小学)学制为11年，分为初等普通教育(1-4年级)、基础普通教育(5-9年级)和完全普通教育(10-11年级)三个阶段。

一、《俄罗斯联邦教育法》与有关法规共同组成了俄罗斯国家义务教育阶段公立学校的办学标准

1992年7月10日俄罗斯杜马(俄罗斯立法机关，联邦法令均应提交国家杜马通过后生效)通过了《俄罗斯联邦教育法》。《俄罗斯联邦教育法》出台后，历经多次修订。《俄罗斯联邦教育法》是教育领域的根本大法，主要规定了教育内容，保障教育过程正常开展所需的设备标准，教育机构的职权和财政经费等情况。关于义务教育阶段公立学校的硬件办学标准，俄罗斯政府的各职能部门根据自身工作领域分别制定了本部门职权范围内的标准，如《俄罗斯联邦普通教育机构卫生保健标准》、《俄罗斯联邦防火规范》、《俄罗斯联邦普通教育机构教学过程及设备标准》等，这些对俄罗斯境内的义务教育阶段的中小学学校都具有约束力。联邦各主体(共和国、市、州)及地方有权制定各自的补充标准，并在本行政管辖范围内生效。

俄联邦国家教育法出台后相当长的一段时间内，俄罗斯没有以法律的形式专门确定国家义务教育阶段的教育标准。1990-1999年间，俄罗斯国内经济状况恶化，生产总值下降，国家对教育的投入明显不足。学校基础设施陈旧，教学设备严重缺乏。对普通教育的财政拨款责任，包括保证供给教科书和管理中小学学校的责任由联邦政府过渡到了地方政府。中小学学校和教师具有选择教科书的自主权。由于地区经济发展存在巨大差别，偏远地区和大城市的中小学之间存在不平衡现象。大城市的中小学学校的数量比较稳定，质量相对有保障，但偏远地区，尤其是农村中小学的数量减少。莫斯科、圣彼得堡、伏尔加格勒等大城市出现了大量的私立中小学学校。近几年来，随着俄罗斯经济发展，国家和地方不断加大对教育的投入，情况有所好转。但由于地区经济发展严重不平衡，城乡普通教育学校的数量、质量等方面的差距不断加大。

二、俄罗斯义务教育阶段办学标准的主要内容

2001年9月13日俄罗斯通过了《俄罗斯联邦普通教育国家标准法》，该法规定了普通教育阶段公立学校统一的教学标准。俄罗斯国家普通教育标准法包括国家教育标准，地区教育标准和教育机构标准三部分。国家教育标准对所有教育机构都是一致和强制的，具体包括：基础课程的标准，学习时限(掌握教学大纲所需最少时间)，学生学习内容和学时的最大额度，联邦基础教学计划，毕业生教育水平的要求。国家标准是确定教学过程所需设备和仪器的要求以及确定国家为完成义务教育拨付给学生的款项额度和师资配备的基础。地区教育标准由俄罗斯联邦各主体自行确定。

为保障教学秩序、保证教学质量，俄罗斯就普通教育阶段的公立学校制定了一系列的办学规范，其中包括：《俄罗斯联邦普通教育机构办学卫生保健标准》、《俄罗斯联邦防火规范》、《俄罗斯联邦普通教育机构教学过程及设备标准》、《俄罗斯联邦普通教育机构安全标准》，对各项技术指标提出了最低保障数据。《俄罗斯联邦普通教育机构卫生保健标准》就中小学校址的分布、校舍规划、建筑设计、设施配备等进行了详细规定，要求非常具体。例如：为方便居民就近入学，“城市每个中小学的就读学生总数不应超过1000人；农村中小学1-4年级(初小)规模不应超过80人，1-9年级(完小)规模不应超过250人，1-11年级(中小学)就学总数不应超过500人。每班均不应超过25人”；中小学校址分布要求，“校舍应距离居民街区十字路口100-170米”；“向到校距离超过1公里的农村中小学的学生提供交通服务”；“中小学建筑的楼高不应超过3层，在人口密集的城市楼高可以为4层”；“对已建好的4、5层楼高的教学楼，应尽量不把教室安排在4楼与5楼”；“在教学楼1层设置存衣间”；“室内运动场馆应建在1层，其面积由学校根据完成体育课教学大纲要求选定，规格可为9米×18米，12米×2.4米，18米×30米，高度不应低于6米”；“图书馆面积按生均不低于0.6平方米计算”，等等。

俄罗斯公立中小学学校在建校前要进行国家评估，评估合格后颁发教学许可。评估的项目包括校舍建设，卫生、保健设施，教学设备，师资水平和学校的编制，以及教学方案实施，教学大纲，班级设置与毕业生素质等等方面。俄罗斯对中小学学校的国家评估每五年进行一次。此外，每年8月新学年开学前(一般9月1日开学)，为保证教学活动的有序开展，消除安全隐患，各中小学根据上级工作要求开展设施和装备检查，并将结果报上级备案，未达标的必须在规定期限内进行再次检查。

三、最低保障是俄联邦义务教育阶段公立学校办学标准的制定依据

俄联邦教育法第15条规定，“义务教育阶段的国家标准按最低保障标准制定”，同时该法第77条规定“国家标准至少10年内调整一次”。内容涉及俄联邦义务教育阶段公立学校硬件办学标准的法规，由其制定机关负责调整、更新。

各机关根据社会发展状况与实际需要，制定法律或规范修正案改变原有条款的内容。每一次的调整或更新都是原法规文本不可分割的后续补充。这种法规修订方式存在的问题是，由于不在法规原文上做标识和修改，法规条文保持了原貌，具有很大的“迷惑性”。“—个文件后面不知拖了多少个补充文件”的状况使人较难看懂、弄通，也难以全面掌握和正确理解法规条款和内容。

目前，俄罗斯正在筹备出台新的教育标准法规。新标准的核心精神为：学生掌握知识的多少不是教学的主要目的，放在首位的应该是在教学过程中能实现的人的个性发展。当然，第一重要的是教学内容，以及教学内容是否符合时代的需求。此外，新的教育标准对教育工作者自身也

提出了新的要求，强调支持教师再培训，为教师自我进修提供机会，不断补充和加强教师的职业素养。

可以预见，在不久的将来，俄联邦各级政府部门和各级教育管理机构也会与之相应地调整相关的办学标准用以保证新教育标准的实施。

四、关于俄联邦义务教育阶段公立学校的办学经费

作为教育领域的基本法，《俄罗斯联邦教育法》对俄罗斯中小学的办学经费及其来源做出了法律规定。

该法第12条规定，教育机构包括以下类型：学前教育机构，义务教育机构(中小学)，初级、中级、高级和大学后职业教育机构，成人补充教育机构，发育不正常孩子的教育机构，补充教育机构，孤儿和无人抚养的孩子的教育机构，孩子补充教育机构和其他实现教育过程的机构。

关于编制预算和拨款，第28条规定，国家教育主管机构负责制定每年教育预算占国家收入的比例，编制国家教育预算和教育发展基金的支出，确定向教育机构拨款的程序，确定教育机构最低工资，向国家级教育机构直接拨款。第29条规定，为保障实现国家义务教育标准，各联邦主体确定本地方和下属地区的教育拨款额度，负责从地方财政预算给辖区内中小学拨款，拨付的款项包括中小学教职员工的工资、教材支出、设备支出、日常开支(不包括水、电、采暖等公用支出)；编制联邦主体教育预算和教育发展基金；制定本辖区教育机构办学国家标准、卫生保健国家标准和保障教学过程设备要求等国家标准的补充规定。第31条规定，地方自治机关负责编制地方预算中的教育支出和相应的教育发展基金，制定教育系统拨款的地方额度，负责地方教育机构的校舍及设施建设。第41条规定，教育拨款分为国家(包括主管部门)拨款和地方拨款，按学生人数计算额度，对配套设施不完善的农村学校可不受学生人数的严格限制。第43条“教育机构资金使用权”中规定，在没有其它法律规定的情况下教育拨款和物资保障资金是属于国家教育管理机关或者是教育机关本身的财产，可根据教育机关制定的工作章程自主使用，不可以没收。当年(季度或月)没使用完的资金不可以没收或代替下年度的拨款。

《俄罗斯联邦普通教育国家标准法》第13条“预算拨款原则”规定，为实现义务教育国家标准，教育机构财政活动由俄罗斯联邦各级预算负责；超出义务教育国家标准教学活动所需经费的拨款程序，由联邦法律、各联邦主体及地方自治法律做出规定；教育机构实现义务教育国家标准所需预算款项按每个学生每年所需计算，由国家和地方预算共同负担，拨款额度按每个学生实现义务教育国家标准所需资金确定。第14条规定，为实现义务教育国家标准，建立国家和地方预算拨款额度综合系统；由联邦政府有关部委确定全国的教育预算拨款标准；各联邦主体主管部门确定本地区的教育预算拨款标准，该标准不能低于相应的全国拨款标准；各地方自治机关确定的地方教育预算拨款标准不能低于相应的各地区拨款标准；在联邦法律和各主体法律没有其它规定的情况下，向各教学机构预算拨款的程序由俄罗斯联邦政府制定。

关于俄罗斯中小学办学经费来源，《俄罗斯联邦教育法》第19条规定，义务教育机构在有许可证的情况下可以按合同和企业、机构联合开展有偿补充职业教育；第39条规定，教育机构有权出租自己的财产，国家或地方教育机构可以出租国家或市政配备的财产，包括土地；第47条“教育机构的商业活动”规定，教育机构可以出租其财产，进行中介服务，买卖商品、设备，参与其它企业的商业活动，利用买卖股票、公债等有价债券获得收入，提供教育服务。

但是，事实上，俄罗斯中小学办学经费的现状与法律规定相去甚远。俄罗斯中小学的预算拨款分为两部分：定额拨款和专项拨款。定额拨款按每个学生固定额度支付。包括工资支出和日常开支两部分，其中日常支出可细化为餐饮支出、交通支出、行政开支、出差支出、通讯支出等。专项拨款包括：购买教学法资料、大型修缮、设备配置、公用使用支出(水、电、采暖等)、教材支出、组织夏令营活动和其它等。实际运行中。定额拨款基本可以得到保障；专项拨款中的教材和公用使用支出由各级教育管理机构负责提供，所需费用由直接上级教育管理机构从专项拨款中列支，直接支付给提供商品和服务的单位，无须中小学经手，甚至学生餐点的原料支出也如此办理。大型修缮，配置设备等其它专项拨款则很难得到保障。对学校而言，无论定额拨款还是专项拨款均按编制好的专项列支，由上级教育主管部门负责核销。

俄罗斯的中小学绝大部分分属各级地方政府，但财政拨款由国家预算和地方预算负担，俄罗斯中小学教育经费投入主体在地方，即各联邦主体(州、共和国、自治区、市等)。地方教育支出中最大的一部分是学前教育和中小学教育，一般要占到地方教育总支出的90％。经济发展的不平衡使得各地区教育支出的差别十分突出。以前，俄罗斯中小学都没有会计账户。国家预算拨款由财政部在中央银行开设的总账户拨付给各级教育主管机构在中央银行的分账户，各级教育主管机构按确定款额加上地方预算拨款款额后形成对中小学的教育预算拨款。此款项存在中小学直接上级教育主管机关的账户上，按确定额度由学校支取使用。近几年来，部分中小学设立了自己的会计账户。此类学校在直接上级财政部门设有预算拨款分账户。学校的教育预算拨款自财政部在中央银行开设的总账户拨付给各级教育主管机构在中央银行的分账户，再由各级教育主管机构按确定款额加上地方预算拨款款额一起拨付到学校的账户。此外，学校还有一个增收款项账户，该账户所存资金是该校开展付费教育和家长赞助所得，使用该款项由学校编制专项支出项目，经直接上级教育主管机构批准后支出。

俄罗斯对配套设施较差、学生人数不足100人的农村中小学不按定额拨款，其拨款数额根据学校实际支出由教育主管部门负责制定，实际获得的金额不仅可以保障学校基本运行，还可以增添设备，修缮校舍。

为解决教育经费的不足问题，俄罗斯近些年来在教育拨款机制以及多渠道筹集教育经费等问题上做了一些改革。近几年来对中小学的拨款由传统的按校“一揽子”拨款逐步改为按学生人数拨款，使中小学获得了一定的财务自主权，并且开始借鉴、尝试俄罗斯高等教育阶段试行的“钱随人走”的措施。学校经费的多少直接取决于就读学生的数量，也就是直接取决于学校的声誉和办学的质量。

值得一提的是，近几年随着俄罗斯经济的好转，国家加大了对中小学的专项经费资助。尤其是国家教育工程实施以来，“电脑网络进中小学”、“为农村中小学配校车”、“评选优秀中小学校”等专项计划一一逐年实施。国家投入大量经费，极大地改善了部分中小学的办学条件。

五、关于俄联邦义务教育阶段公立学校的拨款情况的监督检查

《俄罗斯联邦预算法》第265条规定，预算监督分为预先监督、执行中监督和执行后监督。预先监督指编制预算时的监督，执行中监督指预算资金拨付过程的监督，执行后监督指预算年度结束时预算执行情况的监督。

《俄罗斯联邦预算法》266条规定，对预算拨款监督的机关有财政预算监督署，各联邦主体财政机关、联邦预算资金主管部门和地方财政机关、地方预算资金管理部门。对教育预算拨款的监督，教育预算资金主管部门指俄罗斯联邦教科部，预算资金管理部门指各联邦主体的教育主管部门。预算资金主管部门和预算资金管理部门分别负责其主管的中小学的财政预算执行情况。

《俄罗斯联邦预算法》第282条规定，违反财政预算法可采取的惩罚措施包括：警告、冻结预算支出、没收、停止银行账户交易、罚款、滞纳金及其它法律规定的措施。此外，俄罗斯行政法法典与刑法法典分别对预算执行过程中的违法行为做出了相应的规定。

教育领域对拨款情况的监督检查，除遵守《俄罗斯联邦预算法》规定的相关法律条文外，各级教育主管部门定期派专家小组到所属拨款单位核查经费使用情况，负责对各教育机构教育预算使用的监督。此外，国家评估委员会定期对学校进行评估，评估内容包括拨款实施的情况。以1948中学为例，学校拨款的使用情况具体由其上级主管部门即莫斯科市西南区教育局进行直接监督检查。检查内容非常详细：大到教职员工工资的发放，小到每门课程使用笔记本的数量，都在检查之列。学校每一笔开支均应严格按照预算报批执行。此外，莫斯科市西南区财政局、莫斯科市教育厅、财政厅以及其它垂直领导的上级教育主管部门和财政主管部门，都可以对1948中学使用国家和地方预算资金的情况进行监督检查。

责任编辑星瞳