国外政府采购人权责制度比较及启示

白志远

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

内容摘要：本文从国外市场经济国家的政府采购人权责制度入手，研究了保证采购人权责充分实现的基础条件及制约采购人权力的制度保障，分析了完善我国政府采购人权责制度、修正政府采购人优势地位及其危害后果的启示。

关键词：政府采购人 权责制度

在实行政府采购制度的国外市场经济国家中，政府采购人在代表政府进行采购时，必须严格遵守有关法律和规章制度，高度维护政府采购信誉。

国外政府采购人权责制度

（一）美国采购人权责制度

美国法律规定，不管哪一级政府机构，其采购权都经过严格授权。政府首先将采购权授予采购机构的负责人，负责人再将采购权移交给签约官员，签约官员代表政府签订合同、执行合同，最后终止合同。采购机构必须根据公布的评价标准，对各商家的提议进行客观、公正的评判，不允许任何政府官员对采购过程进行干预，更不允许工作人员贪污受贿、徇私舞弊或其它不道德行为的存在，采购活动必须公正。美国政府采购高度集中，但能够更好地维护用户的权利和意志。美国政府采购并不排斥用户的选择权，政府各部门在联邦总务署框架协议内拥有充分的选择权，并且，美国政府采购主要采用这种框架协议的方式。除长期供货合同或定点采购合同的采购方式外，其他有特殊需求或需求不明确（如研究开发、方案设计、实验室建设等）的采购由联邦总务署授权各部门按规定程序自行采购，并将采购合同上报联邦总务署备案。美国没有招标公司，政府机关可以直接发标进行采购。同时，在具体采购活动中，评标委员会由用户派出的专家组成。联邦政府也没有专门的评标专家库，评标委员会由用户代表组成。评标方法一般采用性价比法，投标报价事先不告诉评标委员会成员。评标过程为：先评产品质量和设计方案，分值小于70的被淘汰；入围供应商陈述；第二次打分，由用户代表按评分办法独立完成。性价比得分最高的供应商被推荐为中标候选人。评标结果需经有关机构审定后方具有法律效力，合同授予权属于联邦总务署。

（二）法国采购人权责制度

法国政府采购管理方式是部门集中采购。执行采购负责人制，采购负责人负责对外发布公告。政府采购必须遵循法定程序。因政府采购案件造成损失的，要追究采购负责人的个人责任。视损失大小，对其处以罚款或追究刑事责任。采购部门指定一名采购负责人负责采购全套程序。这个采购负责人必须是官方认可的，其名字要对外公布。采购负责人的级别是很高的，往往是副司、局级，承担不可替代的责任：对外发布公告、决定中标人、签署采购合同。地方政府采购由国家派出的大区区长或省长负责，只有省长签字，采购行为方能生效。

（三）俄罗斯采购人权责制度

俄罗斯政府采购具体实施由政府各部门自行开展，但其程序规定比较具体明确，合同的签署和履行都有严格的规定限制。具体程序如下：采购人在每年的6、7月份将下一年度的政府采购预算报财政部审核，经审核列入政府采购预算的项目不论金额大小必须进行政府采购。各采购人在拿到批复的政府采购预算后，向政府采购管理部门报送采购需求和计划，其中，采购需求和计划，以及要采取公开招标以外采购方式的，要经政府采购管理部门批准。然后，由各部门按照法律规定的政府采购程序自行开展采购。在采购中，其信息必须在国家指定的媒体上公告（信息有没有在指定媒体上公告是资金拨付时审核的一项内容）。采购完成后，中央政府采购要将合同草案报国家政府采购管理部门审核，审核通过后，进入资金拨付程序。地方采购完成后，要根据采购合同金额分别送竞标委员会审核，500万卢布-5000 万卢布的送专业竞标委员会审核，5000 万卢布以上的，送市政府竞标委员会审核。审核通过后，进入资金拨付程序。为了保证采购合法性和资金支付的准确性，政府作出相关管理规定：政府采购必须要编制政府采购预算，超出预算和没有预算项目都不得采购。零星采购和经常性采购主要靠事后通过报表来体现；对采购结余资金管理比较严格。

俄罗斯法律规定，部门采购节约的资金，只能在原科目下继续专项用于采购，年底没有用完部分收回国家财政。如卫生部用1000 万卢布买10000 包药品，节约的资金可以再多买药，但不能买办公设备和汽车；政府采购必须购买取得国家颁发的合格产品标准代码的产品。俄罗斯不实行供应商资格认证制度，但重视产品质量，只要是取得国家合格产品代码的，都可以参加竞争，实际上也是供应商资格认证管理的另一种形式；所有政府采购合同，必须由采购人签订。招标可以自己招标，也可委托第三者代为招标，但合同必须采购人自己签署。

国外政府采购人权责实现的基础条件

狭义的采购概念是指以基本的采购合同为依据的采购；广义的采购概念包括采购、流通、保管和运输的全过程。政府采购活动的丰富性和复杂性决定了采购人必须有较高的专业水平。也只有这样，采购人才能真正掌握政府采购法规的精髓，也才能在采购中使自己的权与责运用恰当，才能保证政府采购目的的实现。而政府采购人专业技能和知识水平是要随着经济的发展变化而不断提高的，因此，这使得政府采购培训工作显得非常必要。实施政府采购的国家和地区都有一批非常专业化的人员来负责和执行采购工作，这些人员都经过培训，经考试合格后要在财政部门登记。

韩国采购人培训制度较为完善。为了使韩国采购厅（原名调达厅）的政府采购工作不断满足委托其采购的公共机关的多样化需求，政府强化采购培训工作。截至2005 年12 月底，韩国采购厅拥有的潜在培训人数为：有培训需求的机关为33991个；在韩国采购厅登记的有培训需求的企业为159300 个。今后每年将约有17000 名人员需要培训。韩国采购厅培训工作的基本目标：促进参与培训人员业务能力的提高以及开展与合同官资格考试相对应的培训工作；参与合同官资格考试培训的全体人员经过考试后获得资格证书，持证上岗；根据参与培训的个人情况和职业类型设计培训项目的案例和研讨形式。

经过培训并且考试合格的相关人员将获得培训资格证书。按照个人的不同情况选择适合个人的培训项目。韩国实行合同官资格证制度。合同官资格证的实施以及相关培训工作是为了提高采购人员的业务能力和行政能力，并对他们的专业知识进行考察认证。目前，已经对801名韩国采购厅中下级别（5级以下）公务员进行了合同官资格培训，今后，将计划对包括地方采购厅在内的所有负责采购业务的公务员进行合同官资格培训。取得合同官资格证的公务员将在晋级时获得加分和优惠的待遇。委托韩国采购协会实施的培训，委托明知大学开设相关政府采购讲座。每年资助3人参加国际CPM 资格培训，CPM（CERTIFIED PURCHASING MANAGER）为美国采购管理协会授予的国际采购专业资格。同时委托韩国效率协会对各部门骨干人员进行培训。

国外制约政府采购人权力的制度保障

没有完善的法律体制会使采购活动杂乱无章，没有监督再好的法规也不能发挥作用。但是如果处罚与权益不对等或者处罚过轻，违法成本低，那么法律、监督也将形同虚设。

在日本，《国家公共服务法》和《地方公共服务法》规定，国家和地方公共雇员是全体国民的公仆，要为公众利益履行职责。这两部法要求采购人员遵守诸多纪律，包括利益冲突、政治活动限制、在营利公司接受职位、参加外部商业活动等。而国家《公共服务道德规范法》、《道德规范法规和条例》提出了相应的道德规范，要求所有国家和地方政府雇员遵守。如《道德规范法》规定了禁止条款：包括从利益集团收受金钱和物品；从利益集团或损害利益集团的情况下获得贷款或借到免费物品；从利益集团或损害利益集团的情况下接受服务以及和利益集团一起打高尔夫或旅游等。《犯罪程序法典》第二百三十九条规定，政府采购人员在履行职责过程中，发现了供应商的行贿、提供好处或其他引诱等破坏公正性和独立性的犯罪行为时，需向法院或检察院指控。《刑法》一百九十五条到一百九十七条规定，政府采购人员接受、要求或许诺接受与工作职责相联系的贿赂时，将受到最多五年的监禁。如果罪名成立，将没收受贿所得，或支付等量价值。《刑法》对贿赂罪的认定是只要礼物或好处“与官方职责相关”。采购人员违反《会计法》及相关条例，或玩忽职守，根据对公共官员进行纪律处罚的《国家公共服务法》第一百八十二条，应被开除公职、取消职务、降低工资或行政处罚。在预算执行官员的法律中规定，预算官员有意或失职地出现债务或违反法规与预算进行支付，必须补偿所造成的损失。

《刑法》第一百九十八条规定，在招标过程中，如果个人提供或许诺提供贿赂给政府官员，将被监禁最多三年或罚款最多250万日元。《刑法》特别禁止破坏招标和合谋。《刑法》第九十六条规定，个人如果通过诈骗、武力或出于不公平竞标的合谋来危害公共招标，将处以最多两年监禁或罚款最多250万日元。如果招标程序有关的合谋被认为是私人垄断或不合理的贸易限制，那么个人将处以最多三年监禁或最高500万日元的罚款。当法人代表、雇员或其他法律服务人员，在招标程序中进行私人垄断或不合理贸易限制，将追加处罚，处以最高5亿日元的罚款。

国外政府采购人权责制度对我国的启示

（一）我国政府采购人的权责分析

我国政府采购人有权按照需要提出采购需求，采购人对于满足自身履行职责与职能的合理需要，有权提出采购需求；有权自己选择代理机构，不是集中采购目录内的采购项目，采购人能在集中采购机构和政府有关部门认定资格的采购代理机构之内行使选择权；有特定条款选择权，为保证采购项目的实施，法律赋予采购人在编制采购需求时根据需要设定特定条款的权利；有权按照采购需要与集中采购机构签署委托协议，具体委托内容和事项应当由采购人根据实际情况，与集中采购机构协商确定，可以全面委托，也可以部分委托；有权要求采购代理机构遵守委托协议约定，当采购人发现采购代理机构有违约行为或自身利益受到损害时，有权依法予以追究；有权审查政府采购供应商资格；有权确定中标供应商；有权签订采购合同并参与对供应商采购的履约验收；有权对特殊项目实施部门集中采购，采购人需要的采购对象种类繁多，有通用性的采购项目，也有特殊性的采购项目，项目特殊性必然产生需求的特殊，对供应商也具有特殊的要求，必须用特殊的采购方式进行采购。

原则上讲，采购人的责任与其权利和法律责任是紧密相关的。采购人如果滥用权利，或者不履行义务，应该承担相应的责任，但是我国政府采购人如果违法将会受到的责罚只包括：责令限期改正；给以警告；处以罚款；拒不改正的，停止按预算向其支付资金；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者其他主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）我国政府采购人权责制度存在的问题

从权责的分析可以看出，我国政府采购人在政府采购活动中，不仅有法律赋予的巨大权利，而且由于政府采购行为是政府行为，采购人能够决定采购的方案、技术要求、评分标准等关键环节和有权确定中标供应商，常常是具有一票否决权，也就是说，他们在每个环节的倾向性意见对采购结果都是至关重要的，采购人也有很大的自由裁量权。同时，从相应的法律责任看，法律规定的责任基本上是行政处罚，权责相比，法律责任显得过轻。因此，政府采购人的权利和法律责任决定了他们在采购活动中的优势地位。政府采购公共动机与采购人个体动机显然存在明显的差异。这种动机差异必然导致个体与整体之间形成一种矛盾，这种矛盾使采购人本能地消极对待政府采购制度，甚至形成抵触动机和倾向。政府采购特征导致了政府采购活动中容易出现“公共地效应”和采购人等个体的“搭便车”行为（个体的利益内部化而成本外部化），促使采购人对优势地位不合理利用的追求。

《政府采购法》和《招标投标法》有些规定存在冲突，冲突表现为同一位阶的法律之间或规章之间的矛盾，不同位阶的法律、规章之间的相互矛盾、冲突等。《政府采购法》与《合同法》存在衔接方面的问题。法律规定不细，可操作性较差。一些法律条款没有后续规定。由于法规的冲突、漏洞和具体操作不细化的存在给采购人优势地位不合理利用提供了机会。由于采购人专业技能有局限性，同时又缺乏完善的采购人员培训制度，在实际操作过程中可能会对法律、法规的理解有偏差，一些具体的标准把握不好，就可能造成对采购优势地位的使用不当。

此外，潜规则盛行助长了对优势地位的不合理利用。采购人的优势地位为他们规避公开招标、为目标商寻找合理外衣、采购人操纵采购过程、合同履行违法以及诚信缺失提供了条件，所带来的后果包括：挑战政府采购法律法规的严肃性；破坏了公平竞争秩序，妨碍了质量、价格、技术、服务等竞争手段作用的发挥；妨碍了政令畅通，诱发地方保护主义和部门保护主义，影响全局经济的协调发展，不利于社会主义和谐社会的建设；造成国家财政资金使用效益低下，企业税利大量流失，政府公共支出职能被削弱；导致行政对市场的不当干预，不但影响了市场机制和经济的有效运行，扰乱了投资环境，而且严重败坏了社会道德和行业风气，破坏政府采购形象。

（三）国外相关制度对我国的启示

国外政府采购人权责制度给完善我国政府采购人制度带来了启示。市场经济国家政府采购有完善的法律和规章，操作规程具体可行，较强的法律意识使政府采购人能够严格地执行法律，有效地实现政府采购目标；政府采购人负责制将工作职责与个人奖惩挂钩，制定统一的处罚标准，严明工作纪律，处罚力度大，保障了政府采购健康、快速发展。同时，他们在法定的框架内表达个体需求，牢固确立政府采购“服务”的理念值得我国借鉴。政府采购支出的是纳税人的“钱”，为纳税人提供优质、高效、合理的“服务”理应是其基本的职能定位。政府采购的目标应由单纯地追求节资率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众满意度上来。采购机构要牢固确立政府采购的服务理念，构建“顾客导向型”的政府采购服务模式，全面提升政府采购的效能和服务品质。

国外重视采购人员培训，特别是韩国政府采购培训制度具有规范化和制度化的特征。中韩两国政府采购制度背景虽然截然不同，但我国应该学习其中好的东西，如：有必要把全国政府采购培训工作统一管理；相关部门应该积极努力，逐步建立和完善政府采购资格认证制度；采取政府培训和委托民间培训相结合的方式，进一步提高政府采购从业人员的业务水平。此外，还应借鉴国外政府采购人员违法处罚经验，加大打击职权违法的力度。

参考文献：

1.梁丽卿.法国政府采购制度及对我国的启示.中国政府采购，2004（10）

2.韩宗保.论政府采购当事人的权利、义务与责任.河南财政税务高等专科学校校报，2005（2）