新农村建设中金融创新的法律思考

吕志祥　高兵桃

中图分类号：F830.6 文献标识码：A

内容摘要：新农村建设需要完善的农村金融服务体系，但我国农村金融体系不健全，金融服务供给不足，因此，加强农村金融创新，建立一个有效的农村金融服务体系迫在眉睫。法制是现代金融的基石，所以，要建立农村金融创新的长效机制，必须相应地加快农村金融法制建设的进程。本文在分析现行农村金融体制缺陷的基础上，对完善我国农村金融法律制度提出了初步构想。

关键词：新农村建设 金融创新 金融体制 金融法

新农村建设中金融创新的重要性和紧迫性

我国社会主义新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这20个字的目标充分表明，我们要建设的新农村，是社会主义经济建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村，是农村“三个文明”共同发展的新农村，是富裕、民主、文明、和谐的新农村。显然，新农村建设的中心任务是经济建设。通过推进新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，推进城乡协调可持续的发展。在这一过程中，金融对新农村建设的支持作用就显得非常明显。新农村建设中农民的生产、生活都需要完善的金融服务，农民扩大生产、投资办厂等均需资金购买配套的生产资料，农民生活中盖房、成亲、购买耐用消费品也有资金需求。随着新农村建设的推进以及农村工农企业的发展，小城镇建设也将加快速度，与此相适应，房地产、医疗卫生、文化娱乐等产业也将迅速发展，这些都离不开农村金融的支持和服务。显然，农村金融已直接影响农民的生产生活和新农村建设的顺利进行。

但是，我国农村金融体系不健全，业务单一，管理粗放，金融服务供给不足，我国现行农村金融体系已很难适应新农村建设的需求。更为严重的是，在这种体制安排下，金融机构在农村的活动主要是为城市工业发展动员储蓄，其逻辑结果必然是农村地区成为城市和工业发展的净资金提供者。因此，改革现行农村金融体制，进行金融创新，建立一个有效的农村金融服务体系具有紧迫性。

所谓金融创新是指在经济发展过程中金融要素的重新组合，以满足经济发展的新需要，同时获得潜在的金融利润，它包括金融制度创新、金融业务创新、经营理念创新、组织机构创新等多方面的创新。金融创新是以传统银行业务为依托，不断开发出新的业务品种、新的金融工具，使银行服务领域不断深化，服务方式不断更新，服务功能不断提升的过程。胡锦涛总书记在2007年指出：金融是现代经济的核心，与人民群众切身利益息息相关。要全面推进金融改革发展，着力加强现代金融体系和制度建设，创新金融组织体系和发展模式，创新金融产品和服务，创新金融调控和监管方式。要把农村金融改革发展作为金融工作的重点，健全农村金融基础服务体系，充分发挥各类农村金融组织作用，加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。由此可见，国家非常重视金融创新，并将农村金融改革和发展看作金融工作的重点。这无疑为创新农村金融体系，提高农村金融服务质量指明了方向。此前，金融在农村经济发展中的作用并没有完全发挥出来，很重要的一个方面是金融创新不够，在国家全面推进新农村建设的过程中，只有进行金融创新，农村金融体系才能更好地支持农村经济的发展。

现行农村金融体制的缺陷

金融创新需要良好的体制环境，但是我国现行农村金融体制的一些缺陷和不足却不利于金融创新的开展。我国农村金融机构的主体是中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用合作社，作为主要面向中国农业、农村和农民的金融机构，它们共同形成了一种商业金融、政策金融与合作金融分工协作的农村金融格局。但是由于内部运作机制的不完善和缺乏外部政策环境的支持，我国现行农村金融体制的缺陷非常明显。

（一）农村商业性金融供给不足

在现代市场经济社会，商业性金融应当是金融体系的主要力量。但是，由于大部分商业银行已从农村撤出或不愿涉足农村，我国农村商业性金融供给严重不足。由于农业具有生产周期长、投资回报率低、风险高等特征，甚至中国农业银行在农村的分支行机构也大为缩减。据中国人民银行统计，2006年底，我国贷款余额22.5万亿元，金融机构农业贷款仅为1.32万亿元，占5.9%；金融机构乡镇企业贷款仅为6222亿元，占2.8%。许多农户和企业的结构调整项目，往往因缺乏资金而难以启动，甚至不可持续。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农信社集中，而县级邮政储蓄的绝大部分资金不发放贷款，而转存中国人民银行或直接上划省级邮政储蓄机构，直接流出了农村。虽然中国人民银行以转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但非常有限。农村资金的大量外流使农业和农村经济发展受到严重制约。

（二）农村政策金融功能不全

由于资金来源不稳定，拨补资金常常不能按时到位，农发行实际上不得不主要通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金，使筹资成本上升，与农发行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口。而农发行的资金主要是为支持粮棉油等农产品流通各环节的营运需要，以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款。由于粮食企业从农发行获得贷款后，没有还贷的激励和压力，很容易产生较高比例的不良贷款，进而影响到中央银行再贷款资金的回收。同时，农发行仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能单一地退化成“粮食银行”。农发行作为我国唯一的农业政策性金融机构，目前只承担国有粮棉油流通环节的信贷业务，金融功能不全，无力从事农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等支农事业，极大地制约了农业生产条件的改善、农村产业结构的调整和新农村建设。

（三）合作性金融支农乏力

农信社作为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，在支持“三农”经济发展，促进社会主义新农村建设中，有着义不容辞的责任。1996年至今，我国的农信社改革经历了艰辛的探索和实践，取得了突破性的进展和阶段性的成效，农信社的资本充足率大幅提高，不良贷款率下降，资产规模不断壮大。但是，长期困扰农信社发展的体制、风险和队伍建设等深层次矛盾并未得到根本解决，产权不明晰、缺乏有效的激励与约束机制、内部人控制现象严重等问题仍然存在。经营理念陈旧、管理人才匮乏、金融品种单一、科技力量薄弱、电子化程度低、服务手段落后、员工文化素质较差、信贷营销能力不足等问题一直制约着农信社和农村经济的发展。更为严重的是，农信社的官办体制加股份的方法加快了其性质的转换，很多农信社逐渐背离了服务农村、服务农业、服务农民的经营方向，成为农村资金非农化的一个重要渠道，不利于新农村建设。

保障金融创新的农村金融法制建设构想

金融是在商品生产和商品交换的基础上产生和发展起来的，是商品经济高度发展与完善的产物，是现代经济的核心。但是，金融并非“独立王国”，完善的金融法制是金融正常运转的基石，决定着金融创新的命运。换句话说，金融创新不能离开法制的框架，法制应该与金融创新同步进行。任何意义的金融创新，都必须从制度方面加以诠释才有真正的效力。但是我国现有的金融法制基本上是针对城市金融而出台的，对农村金融这一庞大的市场却没有专门的法律规范和保护。加快农村金融立法，改变无法可依的状况，已成为新农村建设中创新金融体系的强烈要求。

（一）修订《中华人民共和国商业银行法》

现行《商业银行法》是1995年通过并经2003年修订，该法的颁布实施极大的促进了商业银行的发展及其稳健的运行。但是，相对于我国幅员辽阔以及城乡“阻隔”的现实，该法显得过于僵硬。譬如该法第13条规定：“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。注册资本应当是实缴资本。国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。”从国内外银行的运营情况看，全国性商业银行抗风险的能力较强，但往往对区域经济发展的贡献则较小；地区性商业银行抗风险的能力较小，但往往非常有利于本地经济的发展。

在美国，商业银行可向联邦政府注册成为国民银行，也可向州政府注册成为州立银行。州立银行（约占美国商业银行的70%）主要为本地区经济发展服务，虽然其规模较小，但数量庞大，能较好满足各地特别是欠发达地区经济建设资金的需要。美国的《社区再投资法》明确规定，州立商业银行不得随意跨州经营，其资金首先应满足当地经济的发展，同时还要拨出一部分专项资金用于银行所在地黑人和贫穷居民经济活动的需要，从而进一步提高了州立商业银行在欠发达地区经济发展中的作用。所以，全国人大常委会应该及时修改《商业银行法》，使之具有一定程度的“灵活性”，以利于不同地区金融创新的需要。譬如对农村商业银行注册资本的规定就应该更加灵活，如规定在村设立的农村商业银行的注册资本不得低于50万元，在镇设立的农村商业银行的注册资本不得低于100万元等，使之与我国农村的发展状况更加吻合。同时，对农村商业银行设置较低标准的法定存款准备金率，对其库存现金和备付金也作较低的要求。

（二）制定《中华人民共和国中国农业发展银行法》

国外政策性银行都是依法成立的，如日本开发银行就是依据《日本开发银行法》成立的，德国复兴银行就是依据《德国复兴银行法》成立的。这些法律明确规定了政策性银行的地位、业务范围、资金来源和运用等，排除了外部非理性的经济行为对政策性银行的干预，使他们的权利和地位得到了法律保障，为政策性银行自主决策和健康运行创造了顺畅的外部环境。

我国的政策性银行是依据1993年颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）成立的。而《决定》仅为国务院批复的文件，不具有“公开性”，不能作为政策性银行在国内外开展业务的法律依据。中国农业发展银行至今没有单独的立法，法律建设的滞后，已成为农发行自身发展的“瓶颈”。无法可依导致的后果是农发行的财政支持不足，资金来源不稳定；业务过于单一，难于分散风险；内部机制不完善，旧体制的痕迹还存在，风险观念还未取代计划意识。农发行在经营管理水平上与国际标准差距很大，主要表现为银行功能不健全，适应市场能力不强，管理粗放，效率不高。农发行作为政策性银行，不同于商业银行，应该独立制定《中国农业发展银行法》，对农发行的设立宗旨、经营原则、业务范围、法律责任等做出规定，确立界定政策性亏损与经营性亏损标准，明确规定农发行立足于农村政策性金融领域，根据国家农业宏观政策的变化、金融体制改革的深化以及农业产业化发展的实际，重新进行金融职能定位。除充分发挥农发行的补充性职能外，更要大力发挥其倡导性职能，间接地吸引民间或私人金融机构从事符合新农村建设政策意图的放款，引导资金的流向，推动新农村建设。

（三）制定《中华人民共和国农村合作金融法》

我国现行金融法律体系中缺乏以保护农村金融这一相对弱势领域的专门法律规范。由于还没有一部关于农村合作金融方面的法律，被称为农村金融主力军的农村信用合作社，长期以来体制多变，除了法律适用上参照《商业银行法》的某些规定外（《商业银行法》第93条规定：“农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定”），主要靠行政办法进行管理，合作金融改革缺乏权威的法律作为保障，难免造成了改革的随意性与盲目性，这也是我国农村合作金融参与者的所有者权益经常受到严重侵犯和参与管理积极性不高的重要原因。因此，有相当一部分农信社管理失控，经营业绩连年下降，不良资产数额增大，成为目前金融业中一个非常薄弱的环节。

加快农信社立法，改变无法可依的状况，已成为当前农村金融发展的强烈要求。农村合作金融的发展是市场经济的产物，它能否健康发展，需要法律的保护；有无专门立法也是国家农村合作金融是否走向规范发展道路的重要标志。通过立法来推动农村合作金融发展，使合作金融的参与者从法律中明确各自的基本权利、义务和风险，形成相互制约和促进的关系，也可较好地避免决策中容易出现的追求部门利益或任意性问题。通过制定并实施《农村合作金融法》，明确农信社作为公益法人的性质、地位、组织形式和权利义务，明确农信社机构设立、变更、终止的原则与条件，明确社员与股金构成及农信社财务分配，确立农信社法人治理结构，坚持实行入股社员民主管理，规范社员代表大会、理事会、监事会、管理层各自的权利、义务和职责范围，用法律手段规范和指导农信社制定章程。

参考文献：

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