深入学习实践科学发展观切实做好新时期利用外资和境外投资工作

张晓强

一、改革开放30年利用外资和境外投资回顾

我国改革开放的30年，也是利用外资和境外投资不断发展壮大的30年。我们紧密结合国情和国际环境的阶段性特征，充分发挥自身优势，通过“引进来”和“走出去”，积极参与经济全球化进程，突破瓶颈制约和体制障碍，充分利用“两种资源”、“两个市场”，为实现又好又快发展发挥了重要作用。

（一）利用外资和境外投资情况

1、借用国外贷款，加快了我国经济发展步伐

1979年1月首批借用国际商业贷款项目正式签约，揭开了我国借用国外贷款的序幕。此后，我国借用国外贷款经历了探索起步、加速发展、持续平稳增长和协调发展四个阶段。

探索起步阶段（从改革开放初期到1985年），贷款规模总体较小，规模最大的1985年有35.3亿美元。借用国外贷款集中投向了能源、交通、原材料工业领域，教育领域也占了一定比重。

加速发展阶段（1986—1990年），借用国外贷款呈现加速发展态势，期间共计借用542亿美元，比上一个5年增加近3倍，进一步加大了对能源、交通、通讯和原材料工业的支持力度。

平稳增长阶段（1991—2000年），借用国外贷款总体平稳增长，共计借用1363亿美元，保持了较大规模。同时，在加强农业、水利、能源、交通、通信和支柱产业的重点建设的同时，注重加快现有企业和老工业基地改造调整步伐。

协调发展阶段（2001年至今），更注意积极支持地区经济协调发展、缩小地区发展差距以及鼓励和引导非公有制经济发展，注重与国债、扶贫等专项资金结合使用，重点投向交通基础设施、城市基础设施、生态建设、环境保护以及社会发展和扶贫项目，约80%的优惠贷款投向了中西部地区和东北等老工业基地。改革开放以来至2007年，我国累计借用国外贷款约2900亿美元。2008年我国借用国外贷款230亿美元，比上年增长5.5%。国际金融组织贷款、外国政府贷款和商业贷款各有侧重、相互配合，主要用于铁路、公路、港口和民用航空业等交通基础设施，电力、石油和煤炭等能源基础产业，钢铁、有色金属、化工、建材、医药等原材料工业，机械、电子、轻工、纺织等加工工业，以及农业、林业、水利、通讯、城建、环保、教育和卫生等领域。通过借用国外贷款，有效弥补了国内建设资金特别是外汇不足，缓解了能源、交通等经济发展的“瓶颈”制约，引进了先进的工程项目管理方法和技术、人才，有力地促进了我国国民经济和社会事业的发展，推动了相关领域的改革开放。

2、外商投资规模不断扩大，质量逐步提高

30年来，我国外商投资大体经历了三个阶段。

起步阶段（从改革开放之初至1991年），我国在综合考察国内外环境和深入分析自身优势的基础上，决定以渐进式的区域对外开放和行业领域对外开放为主线，开始利用外商投资。20世纪80年代后期我国进一步提出了“市场换技术”的战略，旨在通过国内市场准入政策吸引外商直接投资，提升国内企业的技术和管理水平。这一时期外商投资的年度规模比较小，不超过50亿美元，借用国外贷款仍是利用外资的主要方式。

加快发展阶段（1992—2000年），我国在建立社会主义市场经济体制步伐加快的同时，抓住全球制造业结构调整和转移的机遇，大量吸收制造业外商直接投资，外商投资超过借用国外贷款成为我国利用外资的主要方式。1992—1995年外商直接投资连续保持快速增长，1993年首次居发展中国家首位。1996年后每年保持在400亿美元以上，并且制造业所占比重不断提高，2000年达到64%。

全面高速发展阶段（2001年我国加入世贸组织后），年吸收外商直接投资规模上了500亿美元的新台阶，对外发行股票等外商其他投资也开始发展起来，外商投资形式趋向多元化。截至2007年底，我国累计利用外商投资约9200亿美元，其中，外商直接投资约7900亿美元，外商其他投资约1300亿美元。全国累计批准外商投资企业近63.5万户，使用外资存量3270亿美元。2008年我国实际使用外商投资达924亿美元，比上年增长近24%，再创历史新高。通过大规模利用外商投资，我国成为世界重要生产基地之一，促进了电子信息、轻工纺织、家用电器及普通机电产品等一批初具国际竞争力产业的形成，金融、物流、商贸等服务业对外开放顺利推进，服务业整体水平迅速提升。

3、外债管理能力进一步增强，外债规模与国民经济发展水平和国际收支状况基本适应

外债管理是发展中国家必须面对和需要认真解决的难点问题，一旦管理不当很容易诱发外债危机甚至全面的经济危机，许多国家这方面都有深刻的教训。我们立足国情，借鉴国际经验，在借用国外贷款规划管理、贷款项目和资金管理，全口径外债统计监测，外债风险管理与结构优化方面，逐步建立起比较完整、成熟、具有中国特色的全口径外债管理体系。九十年代后期，我国外债安全经受住了亚洲金融危机的考验，当前世界金融危机也未对我国外债安全构成大的冲击。截至2007年底，我国外债余额为3736亿美元，偿债率为1.98%，债务率为27.8%，负债率为11.5%，短期外债与外汇储备的比为14.4%，均远低于国际标准安全线，外债总体情况处于安全范围，结构基本合理。

4、实施“走出去”战略取得积极进展，与国内经济联系更为紧密

改革开放之初到20世纪90年代是起步阶段，境外投资以小型服务企业以及在对外贸易基础上发展起来的窗口公司、贸易公司或少量初级加工等为主，平均规模很小。2000年党中央提出实施“走出去”战略，境外投资进入快速发展阶段。2000年至2007年，境外投资存量增加了2.6倍，流量年均增速73.3％，2008年达到406亿美元，比上年增长了约64%。截至2007年底，我国累计对外直接投资1180亿美元，其中非金融类对外直接投资1012亿美元。境外投资领域不断扩大，逐步拓宽到基本覆盖国民经济各行业。境外投资的方向和重点与国内经济发展的需求结合得更为紧密，为我国经济可持续发展发挥了积极的促进作用，但与我国GDP占全球6.3%、进出口贸易总额占全球7.7%相比，2007年境外投资流量仅占全球对外直接投资流量1.2％，存量仅占全球对外直接投资存量的0.6％，总的来看我国境外投资还处于初期发展阶段。

5、运用法律和经济等手段管理涉外投资的能力逐步增强

1979年7月，五届全国人大二次会议通过并颁布了《合资经营企业法》，开始将涉外投资纳入法律管理范畴，之后我国陆续制定了《外资企业法》、《中外合作经营企业法》以及有关实施条例和细则，为我国利用外资提供了基本的法律依据。1986年国家颁布《关于鼓励外商投资的规定》，开始根据发展战略积极引导外资投向，并保障外商投资企业享有按照国际通行做法进行经营管理的权利。1995年6月，国务院批准发布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，进一步明确了鼓励外商投资的方向。2001年加入世贸组织以来，我国对涉外经济管理体制进行了大量改革工作，包括修订有关法律法规、多次修订外商投资产业指导目录，进一步扩大了对外开放。以2004年的投资体制改革为契机，我国改革了以行政审批为主的利用外资和境外投资项目管理体系，初步建立了以核准制、备案制为主的项目管理体制，程序简化、决策透明、管理高效等方面迈上了新台阶，与国际通行规则进一步接轨。在政策指导方面，强化了利用外资的产业指导，并通过税收调整等多管齐下，有效引导外资的产业和区域投向、提高外资质量，减少对外商投资和国外贷款项目的直接审批和行政干预；境外投资相继出台了信贷支持、风险保障、产业指导、国别产业导向目录等一系列政策，特别是2007年4月国务院发布了《关于鼓励和规范企业对外投资合作的意见》，这是我国开展境外投资工作的总体指导性文件，标志着我国较为完整的境外投资政策体系初步形成。

（二）利用外资和境外投资的作用和经验

1、利用外资和境外投资对实现我国又好又快发展发挥了重要作用。主要体现在：

一是引进和培养了发展迫切需要的人才。外商投资企业特别是跨国公司出于自身生产经营需要，在从全球范围内引进各类人才的同时，客观上也为我国锻炼了人才队伍。国内许多自主品牌的汽车生产企业，许多高层管理人员和技术人员早期都是大众、通用等跨国汽车公司培养和锻炼的。我国企业开展对外投资也培养和锻炼了参与国际竞争必需的国际化经营人才，如联想并购IBM家用电脑事业部培养了一大批国际化人才。

二是提供和获取了具有重要意义的资金和资源。改革开放初期，我国是一个既缺资金、又缺外汇的典型“双缺口”经济体，1979年我国外汇储备只有0.84亿美元，1980年我国出现国际收支不平衡，外汇储备为-1.3亿美元，30年来利用的上万亿美元外资对于我们突破“双缺口”，加快自身发展发挥了重要作用。我国“走出去”虽然起步较晚，但20世纪90年代后期发展迅速，获得了一部分重要的能源资源供应，为我国经济长远发展打下了良好的基础。

三是促进了我国企业的自主创新和技术进步。目前全球500强企业中已有480多家在我国投资，并设立研发中心约1200家，地区总部近40家。外商投资企业在推进研究开发、管理、人才、营销本土化过程中，产生了一定的外溢效应，带动了我国技术进步。中兴通讯公司在美国和瑞典投资建立全资研发机构，华为公司与摩托罗拉、英特尔、微软等世界一流企业联手建立“联合实验室”的对外投资，其国外研发成果明显加快了母公司技术进步步伐。

四是调整和优化了经济结构和产业结构。1992年我国开始确立社会主义市场经济体制。其后的10年间，我国年平均外商直接投资额占全国固定资产投资额比重达到12.7%，通过承接国际制造业转移，我国的产业结构实现了向以汽车、化工为代表的重化工业的升级发展，近年来电子信息制造等技术密集型产业的外商投资也逐步增加。2003年以来我国轻工、纺织、服装、机械、家用电器、电子信息等行业发挥竞争优势，积极对外投资建设生产基地，带动了国内生产设备、劳务和技术输出，也促进了国内产业结构的优化。

五是推动和促进了观念转变和制度创新。作为对外开放的重要组成部分，利用外资和境外投资对一系列制度创新产生了全方位的推动作用，对于我国现代产权制度建设、规范公司治理结构和推动政府职能转变起到了良好的带动和促进作用，也为我国逐步进行经济体制改革提供了参照标准，促进了市场化改革的深化。

2、利用外资和境外投资的实践经验主要有五个方面

一是必须坚持对外开放大方向不动摇，积极有效利用外资和稳步开展境外投资。对外开放是我国基本国策，即使在发生重大事件、国际环境剧烈变化的情况下，我国仍然保持了对外开放政策的稳定性与连续性，坚持利用外资和境外投资，促进我国与世界各国的经济技术合作与交流，有效吸收世界范围内市场经济制度建设的成功经验，从而既促进了我国又好又快发展，也促进了世界经济共同繁荣。

二是必须紧密结合国家经济社会发展战略，正确引导利用外资和境外投资的投向。利用外资和境外投资必须与我国经济社会发展战略紧密结合，通过规划计划、产业导向、投资准入等多种手段，实行有效的宏观调控，更好地发挥利用外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展方面的积极作用，更好地发挥境外投资在获取稳定能源资源供应、先进实用技术和开拓国际市场方面的积极作用，扬长避短，趋利避害，不断提高开放型经济水平。

三是必须以我为主、循序渐进，统筹国内发展与对外开放，在利用外资和境外投资中牢牢掌握对外开放主导权。我国采取了以政策引导为主、自主逐步推进的渐进式开放方式。改革开放初期至1992年，利用外资以借用国外贷款为主，通过借用国外贷款对能源、交通通讯、城建环保等基础设施进行了大量投入，改善了基本投资环境。1992年起抓住国际产业转移机遇转而采取了吸收外商直接投资为主的战略，通过利用外商直接投资发挥我国劳动力充足、市场发展潜力大的比较优势，解决了经济发展的资金瓶颈，扩大了国内生产规模，进而为新世纪初多渠道、多形式利用外资创造了必要的条件。境外投资自20世纪90年代后期发展步伐加快，并紧密结合我国企业国际竞争力与抗风险能力不强，以及我国所处工业化加快发展阶段对油气和重要矿产资源需求迅速增加的实际，把油气和重要矿产资源作为境外投资的重点领域，使境外投资紧密结合国内发展需要，稳步、有序发展。

四是必须不断借鉴国际经验推进涉外投资体制改革和机制创新，为利用外资和境外投资发展提供制度保障。20世纪90年代初和本世纪初我国利用外资的两次飞速发展，都与我国经济体制改革迅速深入、利用外资体制改革取得重大突破密切相关。根据党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》有关要求，我们加快了外商投资管理体制改革步伐，陆续出台了引导外资投向基础设施、基础产业和企业技术改造的政策和措施，外商投资随之迅速发展，1994年突破300亿美元，1996年突破400亿美元。2001年我国加入世界贸易组织后，根据世界贸易组织的基本原则和中国入世承诺，对利用外资的法律、法规和各部门、各地方的规章、规范性文件进行了全面清理修订，投资环境更加透明和规范，有效推动了外商投资的全面发展，2002年突破500亿美元，2004年突破600亿美元。实践证明，随着对外开放的扩大，只有不断改革涉外投资体制，形成稳定、透明、统一和可预见的涉外投资管理体制，并结合国情与国际经济通行规则更好地衔接，才能使利用外资和境外投资持续发展。

五是必须注重建立互利共赢、共同发展的涉外投资合作关系。在30年的涉外投资实践中我们深刻地认识到，优势互补、互利共赢，是保障涉外投资可持续发展的关键所在，发展涉外投资合作要关注合作伙伴的合理利益，扩大共同利益的汇合点。我们利用外资促进了发展与改革，外资在中国也不断拓展发展空间并取得了良好经济效益和社会效益。我国企业对外投资，一方面解决国内发展的能源资源需要、促进产业结构调整优化，另一方面也为当地创造就业机会、增加税收。

二、以科学发展观为指导，新时期做好利用外资和境外投资工作要处理好五个关系

（一）加强宏观调控和理顺体制机制的关系

一方面，要紧密结合形势、调整工作重点和创新工作方式，加强和改善利用外资和境外投资的宏观调控，引导好投向，不断优化投资结构。同时也要认识到，当前我国利用外资和境外投资领域工作中还面临一些深层次矛盾和问题，如政策措施力度尚不够，管理程序仍显繁琐、政府对微观经济活动干预过多、境外投资无序竞争和盲目扩张等问题还不同程度存在，一些地方政府和部门不计成本盲目招商引资、违反国家产业政策的现象时有发生，部分地方的利用外资和境外投资考核评价体系还有待完善。这些问题不解决，利用外资和境外投资就不可能真正地实现科学发展。因此，在搞好涉外投资宏观调控的同时，要更加注重推进形成有利于科学发展的利用外资和境外投资体制机制。要充分认识创新和完善体制机制工作要求高、工作周期长、涉及面广的特点，立足当前，谋划长远，勇于攻坚。近期，将启动新一轮投资体制改革，要根据投资体制改革的精神，推进好外商投资、借用国外贷款、境外投资领域配套改革，在涉外投资的战略规划、产业政策、融资支持、财税政策等方面也要研究逐步推进完善体制机制。

（二）增长速度和质量效益的关系

从我国当前的发展阶段出发，我国利用外资还需要保持一定的规模和增长速度，但决不能追求以牺牲环境和效益质量为代价的快速增长。要根据我国产业发展需要，把外资与国内产业的优化升级更好地结合起来，对外商投资高耗能、高污染和部分资源型行业要严格限制，对外商投资战略、敏感性行业和领域企业要加强安全审查，对可能对我国经济形成冲击的热钱要做好限制和防范。近年来我国境外投资发展迅速，2000—2007年每年保持70%以上的增速，今年预计超过400亿美元，但又要看到我国企业竞争实力还不强，投资面临一定风险，要加强统筹规划和风险控制，避免过度扩张、无序竞争和盲目投资，保证境外投资的良好效益。

（三）发挥传统优势和不断形成新优势的关系

随着快速增长，我国长期以来参与国际竞争的低成本比较优势将逐步削弱。以劳动力成本为例，1999—2006年我国职工工资年均增长率为12.9%，高于同期国内生产总值4.5个百分点，这一方面说明随着发展我国居民生活水平得到了迅速提高，但也反映了我国劳动力成本不断上升的客观现实。与此同时，我国能源资源价格、环境保护成本也在提高，水、土地等资源约束加大。为此，我们要在继续发挥劳动密集型产业优势、不断增加就业的同时，采取措施积极创造新优势。要利用外资提升我国传统产业水平，加快传统产业的改造和技术升级，引导外资以并购、参股、再投资等多种形式参与国内企业改组改造，充分发挥后发优势，加快提高企业竞争力。要支持有条件的企业通过境外投资更好地开展国际化经营，实现跨越式发展，增强我国企业核心竞争力，加快培育我国的跨国公司和国际知名品牌。

（四）对外开放和维护国家经济安全的关系

利用外资和境外投资为我国又好又快发展发挥了重要作用，增强了我国经济活力和增长动力，但也要看到，利用外资和境外投资在迅速发展的同时，也会对经济稳定和国家经济安全带来了许多新的挑战。比如国际热钱大规模进出，外资并购境内战略、敏感性行业和领域的企业，国际环境变化使企业“走出去”的风险增加等，这些问题处理不好，就会形成严重的后果。对此我们要保持清醒头脑，充分做好应对准备，增强抵御和化解风险的能力，切实维护好经济安全。由1997年的亚洲金融危机（1997年7月至1998年1月），东南亚地区的货币贬值幅度达30—50%，股市跌幅达30—60%。而同期我国人民币保持了币值的稳定，1998年国民经济仍然保持了7%以上的增长，其中一个很重要的原因，就是我们在扩大对外开放的同时，更加注意了经济安全，特别是外债安全，成功地经受住了危机的冲击，保住了我们多年经济建设的重要成果。

（五）“引进来”和“走出去”的关系

要认真总结中国—东盟中小企业基金、中意曼达琳基金、中以华亿基金的经验，探索和研究完善境外产业投资基金管理，引导境内的资金、人才和境外的人才、技术相结合，加快提升国内传统产业和加强对外投资合作。在企业发行外债和境内外币债券方面，以往都是以支持境内重点建设项目和推进外债结构调整为主，今后可以在支持境外重大投资项目方面做些尝试，用好境内、境外外汇资源，以市场化的手段为我实施“走出去”战略提供资金支持。以往国际投资合作的关注点还是放在控制“引进来”的开放领域和节奏上，防止外商投资对我产业形成大的冲击，现在随着我国境外投资的迅速发展，我们也逐渐开始关注其他国家和地区对我投资开放的问题，两方面要更好地结合起来，注意“引进来”、“走出去”的利益诉求平衡，实现有予有取、互利共赢。

三、做好2009年利用外资和境外投资工作

2009年全国发展改革系统利用外资和境外投资工作的指导思想是：按照党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，紧密结合全国发展改革工作的大局，突出抓好利用外资和境外投资领域的重大政策措施，进一步提高利用外资和境外投资调控的能力和水平，把“引进来”和“走出去”更好地结合起来，不断拓展对外开放广度和深度，推进形成参与国际经济合作和竞争的新优势。在具体工作中，要紧密结合当前国际国内经济形势，有重点地推进以下四方面工作：

（一）深入研究利用外资和境外投资领域的重点问题

密切跟踪国际国内经济形势及重点国家政治经济情况的发展变化，紧密结合当前利用外资和境外投资的新情况、新问题，深入开展调查研究，提出政策建议。重点包括：当前国际金融危机对我国利用外资和对外投资的影响；如何进一步提高利用外资质量、创新利用外资方式以推进国内产业结构优化升级、区域协调发展及支持扩大内需；规范和鼓励对外投资合作，完善境外投资的风险保障机制；加强对外债的宏观监测和全口径管理等重大问题。明年对利用外资和境外投资“十二五”规划的前期研究也将启动，要深入分析我国利用外资和境外投资所处的阶段性特征，找出需要着力突破的重点难点问题，形成编制规划的基本思路。

（二）外商投资要在优化结构的基础上稳定规模

积极应对影响外商投资的不稳定因素，及时完善有关措施，加强对涉及外资政策调整的统筹安排，防止外商投资出现较大波动。积极引导外商投资方向，进一步贯彻落实好《外商投资产业指导目录（2007年修订）》，引导外资投向高技术产业和高端制造、研发环节，鼓励外资投向资源节约型、环境友好型产业。引导外资区域投向，贯彻落实新修订的《中西部地区外商投资优势产业目录》。积极探索鼓励高质量、高技术外资流入，探索针对性、操作性强的综合措施，抓紧研究推动东部地区外资向中西部地区转移的政策意见。研究协调东部地区和中西部地区部分省份的开发区互助共建，按照市场导向、优势互补、利益共享、集约开发、可持续发展的政策措施，推动中西部地区更好地承接东部地区外商投资转移。做好外资并购安全审查工作，研究外资并购形势、重点行业安全状况评估和重大问题，提出完善外资并购制度的建议。继续推进外商投资管理体制改革，按照深化投资体制改革统一部署，完善外商投资项目核准制，进一步简化程序、下放权限。

（三）国外贷款要在加强管理的同时积极配合国内投资扩大内需

要继续做好世行、亚行、农发基金、欧洲投资银行贷款新的滚动规划编制工作，加强与国际金融组织合作，配合国家重点发展战略，提供有效的国外贷款支持。要研究促进国外优惠贷款与预算内投资、国债资金相结合的有效方式和途径，进一步扩大投资、促进经济增长。研究完善境内机构发行境内外币债券的管理，用好境内外汇资金，支持外债结构调整、进口先进设备和重点境外投资项目。完善国别比选信息平台，进一步完善政府贷款项目库。改革部分外国政府贷款资金申请报告审批方式，试行委托省级发展改革委审批1000万美元以下外国政府贷款项目资金申请报告，研究开拓适合外国政府贷款支持的新领域。落实国务院批准的灾后恢复重建利用国外优惠紧急贷款规划，加强协调与指导，推动四川、甘肃和陕西三受灾省规划内恢复重建项目的实施。强化贷款项目实施监管，督促问题项目整改。在调查摸底的基础上，根据国际金融形势，适时出台有针对性的调整和优化外债结构的综合性指导意见。

（四）境外投资要在控制风险的前提下积极稳妥发展

贯彻落实《国务院关于鼓励和规范企业对外投资合作的意见》，认真组织实施《境外投资“十一五”规划》和《境外投资产业指导政策》。完善境外投资管理制度，结合核准目录调整，修改完善境外投资项目核准管理办法。积极研究鼓励和扶持企业境外投资的相关政策。进一步发挥国家政策性金融机构的作用，鼓励商业银行加大对企业“走出去”的信贷支持力度。研究对台投资合作问题，做好对台投资项目管理。提升我与重点国家投资合作水平，进一步完善与有关各国的合作机制。

（摘自在2008年全国发展改革系统外资工作会议上的讲话）