中外政党基层组织的功能定位

周敬青　吴海红

政党的基层组织是政党的细胞，没有政党基层组织的现代化，就没有现代化的政党。政党基层组织功能的定位历来是所有政党基层组织建设的重要课题。

一、西方国家政党基层组织的主要功能

西方国家的许多政党基本上是根据选区设置党的基层组织。基层组织的主要功能就是通过在选区内组织俱乐部、组织文娱等服务社会的活动，培养与选民的感情，拉近本党与选民的距离，为本党候选人争取更多的选票。

如美国共和党和民主党，投票区委员会是它们的基层组织。美国人称之为草根组织。就行政体系而言，美国各州的每一选区或每一县以下，又划分为若干投票区，全美大约有14万个投票区。在政府组织系统上，每个投票区都设有选举委员会，主持区内选民登记等事宜。民主党和共和党在每一个投票区都设有投票区委员会。这些投票区委员会设男委员和女委员。男委员居于领导地位，相当于小组长，通常称投票区队长。凡是政党竞选的一切社交活动和服务工作，他们不但必须参加，而且要采取主动和积极的态度从中引导。他们必须创造和把握服务的机会，以便结识和联络区内的选民，培养感情。如，在富裕的地区，可以设立俱乐部，组织棒球、高尔夫球等球队，以便寻找机会同选民打交道，了解他们的政治背景和政治态度；在贫瘠的地区，为选民举办各种消遣活动，让他们免费参加娱乐，甚至用汽车接送，并随时救济贫困，介绍工作，为选民排忧解难。在举行选举时，他们要促使选民登记，投票日促使选民积极参加投票，监督和检查本区的投票工作。男、女委员以自己的恒心和毅力，争取把一切社会工作做好，使选民觉得他们是热心为他人服务的好人。

又如日本自民党，该党历来比较重视基层组织的建设。日本自民党的基层组织除了发挥选举功能外，在宣传党的方针政策、收集选民意见、与各种地方团体保持密切联系方面也起着重要的作用。各基层组织有使普通民众加入自民党的义务，开办讲座是让民众了解自民党的重要方式。它们通过组织各类特色学校，举办针对不同人群的讲座、向民众发放各种宣传材料等，宣传党的主张。各基层组织一般都有自己的政治学校，如“爱知政治大学院”、“今天与青年政治大学校”、“滋贺县自民政治大学校”等具有地方组织特色的政治学校。这些学校通过举办各种讲座，发放自民党宣传材料，以吸引不同的民众。为了方便自民党做出各种决策，基层组织也承担了收集选民意见、建议及各种情况的任务。基层组织一般采取座谈会等形式直接与选民交流，收集选民信息。基层党组织还与各种地方团体保持着密切的联系。在地方，一般有各种利益或政治团体。自民党的基层组织与地方政治家、地方议会一起与相关团体保持密切联系，以获得这些团体的支持，在一定程度上形成了团体与政党基层组织的互动。

二、基层党组织功能的弱化将会导致政党内部瓦解

如原苏联共产党，在失去执政地位前基层党组织出现混乱和失控，其基本功能难以得到发挥。

进入20世纪80年代，苏共“民主化”、“公开性”、“多元化”泛滥，击溃了维系自身存在的民主集中制原则。苏共基层党组织开始越来越脱离中央、远离群众、思想分化、组织涣散，缺乏凝聚力和战斗力，陷于瘫痪或半瘫痪的状态，丧失了联系群众、团结群众、贯彻党的方针政策的作用。1989年以后，随着苏共指导思想的转变，苏共基层党组织呈现出几十年来从未有过的混乱甚至失控的状况。普通党员思想混乱、迷惘，大批党员对党和国家的前途悲观失望，纷纷退党、脱党，1990年退党人数达180万人，苏共开始从内部瓦解。具体表现在：

党员流失、基层组织数量锐减和基层组织本身萎缩。在党员有形流失的背后，还有一种更具消极作用的无形流失。据统计，在苏共党员中有近20%的人对于自己能否留在党内表示出动摇、中立和漠不关心的态度。这部分名义上的党员虽然没有正式退出苏共，但他们实际上已经不再参加党的政治生活，不参加党的会议，也不向党组织缴纳党费。在这个时期，苏共基层党组织接收新党员的工作出现滑坡，入党人数急剧减少。

伴随着大规模的党员有形流失，苏共基层党组织的总体数量、内部结构发生了显著的变化，一些基层党组织、车间党组织和党小组的工作和活动已不能正常地开展，基本处在瘫痪或半瘫痪的状态。到1990年，据不完全统计，全国有五分之一车间党组织、二分之一的党小组解散或停止了活动。到1990年夏，一些国营大型企业的党委会拱手交出了自己的“阵地”，被逐出了工厂企业。乌拉尔机器制造厂是享誉前苏联的著名大企业，曾多次受到前苏联党和国家的表彰和奖励。1991年2月，该工厂举办了一次全厂范围的大讨论，并将“将厂党委会及其职能机构驱逐出工厂”的议案交由全厂员工通过无记名投票的方式进行公决。赞成将厂党委赶出工厂的人数几乎占了全厂员工总人数的55%。这种由工厂工人通过无记名投票的方式来决定该工厂共产党组织命运的做法，在苏联社会激起了强烈的反响，在乌拉尔机器制造厂党内也引起了极大震动，被称之为“乌拉尔马申”事件。在企业的党组织受到冲击的同时，党组织的领导和党员受到排挤，党组织的活动也无法正常进行。工厂精简职工首先从辞退党员开始。基层党组织软环境遭到破坏，党员干部普遍思想混乱，对党的前途失去了信心。一项对19个加盟共和国、边疆区和州党的组织的1600名党员，910名基层党组织书记，129名加盟共和国党中央、边疆区委和州委组织部门的负责人，以及上百名退党人员的征询调查表明，65%的党员赞成实行多党制；30%多的人认为，在苏共党内不同派别和纲领的存在是有益的。在被征询的基层党组织书记中，46%的人支持党内不同派别的存在。1990年有43%的接受调查的党员赞成将“党组织”逐出工厂企业。6月，赞成将党组织逐出军队、法庭、检查机关、内务机关和安全机关的党员已达到69%。由于没有明晰的政策导向，组织纪律涣散，普通党员随大流的倾向日益严重，基层党组织内在凝聚力也不断减弱，这就使基层党组织在群众中的威信急剧下降。

上述情况表明，在苏联解体前夕，苏共基层党组织已经失去了“劳动集体政治先锋队”的作用，不再是一个能够了解群众、依靠群众从而带领群众实现自己政治目标的政党组织。

美国著名历史学家费正清在研究苏东国家共产党失败原因时指出，党自身的分裂和解体是苏东国家共产党失去政权的一个重要原因。导致党内的分裂与解体原因主要有两个：一是党的组织派别化，党的高层的分裂和基层组织的疏离；二是接受和平演变，走多党制的道路。前者从内部分裂共产党，后者从外部分裂共产党。

三、对中国共产党基层组织功能定位的思考

中国共产党执政以后，随着高度集中的计划经济体制的建立，包括其基层组织在内，曾一度超越了政党本身的功能，出现了以党代政、高度集权的不正常现象。党的基层组织与行政权力相结合，包揽了政治、经济、社会一切事务，成为“超政治”组织。所以，解决基层党组织的功能定位问题，首先必须把党组织从与行政权力的结合中分离出来，体现或复归政党在社会中、群众中的政治功能。当然，中国共产党的基层组织同西方政党的基层组织的功能又有所不同。西方政党为竞选型政党，其基层组织的一切工作，都是为竞选唯一目标服务。中国共产党是长期执政的党，因此，基层党组织必须从维护党长期执政地位的高度确定其要承担的功能。主要有以下几个方面：

第一，政治引导功能。基层党组织是党直接联系社会的桥梁和纽带，自觉地宣传和贯彻执行党的路线方针和政策，组织和动员群众为实现党的政治主张而奋斗是其首要功能。在革命战争年代，党的基层组织一般也都不掌握行政权力，尤其在白色恐怖统治下的城市，党组织的处境极其危险和困难，只能进行秘密的地下工作。但是，当时党组织仍然能够拥有对群众巨大的号召力和影响力。究其原因，是因为中国共产党制定了符合广大人民群众根本利益的政治路线，并通过党组织深入细致的群众工作渗透到群众中去。目前，党的基层组织要善于在不依托行政权力的情况下，坚持党的群众工作路线，发动和带领群众贯彻党的路线、方针、政策，完成党的中心任务和实现党的纲领。

第二，社会控制功能。基层党组织的社会控制，不同于其他方式的社会控制，如法律、政府、军警等硬控制。基层党组织主要依靠党的政治优势对社会进行广泛的宣传、教育和社会动员等软控制。中国共产党的基层组织全面地覆盖于社会各个领域，支部建在工厂、农村、机关、学校，是党对社会进行高度有效的组织整合和政治控制的手段和方式，是我们党的优势所在，使得这些软控制有了实现的可能性。首先表现为对意识形态的控制。在对外开放的过程中，由于人们获取信息的渠道多样化，思想文化呈现出多元化发展的态势。如果没有正确的导向，势必影响人们价值观念的形成。我们党主要通过对党员进行先进文化、主流意识形态的教育，并通过他们的模范作用，潜移默化地影响群众，从而实现党对全社会的思想文化的正确引导。基层党组织向人们提供一定的价值判断、价值信念和价值评判，引导人们使自己的言行自觉地追求真、善、美，摒弃假、恶、丑。其次，表现为对社会矛盾的控制。社会矛盾是造成社会不稳定的重要因素。基层党组织可以利用其在群众中的威信和凝聚力，对群众进行说服教育，使矛盾得到解决或控制在一定范围之内，从而减少群体性事件的产生，维护社会秩序和稳定。再次，表现为对社会危机的控制。通过广泛的社会动员，号召群众、带领群众共同奋斗，历来是中国共产党的优势。这一优势在现代社会应对社会危机时，表现得尤其明显。“非典”时期，具有上海特点的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，为抗击“非典”提供了强有力的组织支撑作用。在社区这一级，党组织通过整合社区内的各类资源，形成了“防非”的整体合力，体现了对社会危机有效的控制能力。

第三，利益表达和利益协调功能。政党是公共权力与民众的中介。民众的利益诉求，一般主要是通过政党输送到公共权力系统中，从而影响公共政策的制定和执行。中国共产党是中国最广大人民根本利益的代表者，党的基层组织直接面对群众利益的分化和冲突，因此，在利益的表达和协调中起着十分重要的作用。协调和表达群众的利益，最主要的就是要推进民主政治建设，为民众的利益诉求提供更多的渠道。就党内民主而言，就是要建立健全党内的一系列民主制度。就人民民主而言，党的基层组织还必须积极地领导和推进基层民主和公共参与的发展。党组织要引导和推动居委会由目前的半自治半行政性组织向完全自治性组织发展，同时，培育其他自治性组织的发育和非政府组织的发展。尤其是非政府组织，它被称为是政府机构渠道和单位渠道之外的“第三行政渠道”。一般而言，公民以非政府组织或团体组织为中介来表达自己的利益要求，要比分散的个人行为更为有效；对政府而言，与合法的组织进行磋商，更有利于掌握和了解民众的意愿。公民有组织地参与公共事务是现代政治发展的必然趋势。基层党组织对此要敏锐把握。

第四，教育、管理和监督党员，吸纳和培育社会精英的功能。党要管党，从严治党。对于基层党组织来说，就是要教育、管理和监督好自己的党员，特别是党员干部。在社会主义市场经济条件下，尤其要使党员始终保持共产党员的先进性，在思想政治上有坚定的理想和信念，有全心全意为人民服务的奉献精神，并同党的路线、方针、政策保持高度一致性；在业务能力上，要掌握符合时代发展和社会进步需要的各种知识、技能和本领，具有增强团队核心竞争力的实力。

基层党组织通过推行党务公开和政务公开制度、党政干部选拔任用的民主推荐和考察制度、财产和收入的申报制度等，初步建立了权力监督制约机制，发挥管理和监督功能。

同时，党的基层组织还要把群众中的优秀人才吸引到党的组织中来。基层党组织要善于发现人才、关心人才和培养人才，把各种精英人才团结在党组织的周围，最大限度地吸收进党的队伍中。在群众工作的基础上，基层党组织要积极向上级党组织和其他部门举荐优秀人才，使基层党组织成为为党、政府、社会集聚人才，输送干部的重要基地。

第五，社会关怀和服务功能。党要回归政党的本质功能，即从党在现代政治原则下实现有效执政的内容要求出发，党的基层组织从传统的行政化的功能定位回归到政党化的功能定位。党的基层组织作为一种相对独立的政治力量在社区中、农村中、单位中，时刻关怀和表达民众的利益、全面服务国家和社会，从而在赢得民众与社会的基础上，真正成为凝聚社会、整合社会和动员社会的政治核心。社会关怀包括方方面面，有精神关怀（思想工作）、利益关怀（弱势关怀）、政治关怀（参与关怀）、生活关怀（参与社会生活）等，党的基层组织应该有意识地通过这些关怀去把握和占领社会空间，从而在新的社会结构和新的社会生活中实现对社会的有效整合；基层党组织树立服务型形象是基层党组织政治形象的最动人之处，做到“民有所呼，我有所应”，成为“失败者的安慰，困难者的依靠，孤独者的朋友，绝望者的希望”，在凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会中充分体现基层党组织的功能。

在新的历史条件下，基层党组织的功能转变是一种结构性的转变，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。基层党组织功能角色的定位应该是：“政治引导者、社会控制者、利益代表者、公众服务者、民怨倾听者、纠纷仲裁者、权利保护者、权力监督者、情感寄托者”。

作者周敬青系中共上海市委党校党史党建部副主任、政党研究所副所长，教授、博士；吴海红系中共上海市委党校党史党建部讲师

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