刍议政府绩效评估之行政效能监察

王　景　闫　娟

[摘要]行政效能监察作为政府绩效评估的一种形式在政府管理中发挥着重要的作用。当前行政效能监察工作存在的问题要求我们要明确行政效能监察的必要性、重要性及其内涵，加强行政效能监察的制度建设，整合现有资源，深入开展行政效能评估工作。

[关键词]政府绩效评估；行政效能；行政效能监察

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2009)02-0018-02

一、引言

20世纪80年代兴起的新公共管理运动主张全面引进私营部门的管理模式，以企业家精神塑造政府。它强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。政府绩效评估作为政府绩效管理的重要方法和手段，已成为实施政府再造、推行政府变革、落实政府责任及改进和评价政府管理的行之有效的工具之一。当前，我国政府绩效评估的形式主要有以下七种：①与目标管理责任制相结合的绩效评估；②以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估；③专业职能部门开展的政府绩效评估；④以行政效能监察为主要内容的绩效评估；⑤与政务督察相结合的绩效评估；⑥由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估；⑦引入通用模型进行的绩效评估。本文要探讨的是第四种形式，即以行政效能监察为主要内容的政府绩效评估。

“效能监察”是1989年时任监察部部长的尉健行同志首次提出的。1990年效能监察工作开始涉及政府的行政效能领域。1993年，中纪委和监察部合署办公后，明确提出“廉政监察”和“效能监察”这两项重要的监察工作。之后，行政效能监察工作在各地行政机关开展。行政效能监察促使行政部门更好地履行其职责，这对转变政府职能，提高行政效能，树立良好的政府形象具有重要的现实意义。

二、行政效能监察工作中存在的问题

在各种形式的政府绩效评估中，行政效能监察作为内部评估的一种重要形式，在政府管理中发挥着重要的作用。但总体而言，无论是理论上还是实践上都不成熟。理论上的不成熟制约着实践的发展，表现为实践力度和效果方面都存在不足，发展不平衡。主要问题有：

1、对行政效能监察的认识不到位。行政效能监察的主体主要是各级行政监察机关，也即纪检监察机关。目前，多数纪检监察机关的主要工作是反腐败，即抓领导干部廉洁自律、查办大案要案、纠正部门和行业不正之风这三项工作，而对如何保证行政机关政令畅通、勤政高效等方面的监督不够。更不用说公众想到纪检监察机关，更多的会注意到其廉政监察的职能，而忽视其行政效能监察的职能了。这直接导致了公众对效能监察的重要性和必要性认识不到位，对行政效能监察的含义和法定地位理解不明确。在开展行政效能监察工作时也是一般号召多，真正落实得少。

2、监察视野不宽，监察触角不广。具体表现在：一是在监察的主体上，只重视纪检监察机关的作用，忽视了人事部门和审计部门的作用。在行政效能监察中，人事部门和审计部门在关于公务员和财政资金的使用等方面也发挥着重要的监督评估作用；二是在监察的客体上，只重视对某一行政行为及公务员的监督，忽略了对行政机关这一整体的监察，轻视了对行政费用支出的监督；三是在监察的内容上，只重视效率，忽视了效益和能力；四是在监察的重点上，只重视执行，忽视了决策和组织协调；五是在效能评估方面，只重视某一行政行为本身的效率效益，忽视了该行政行为对其他行政行为或行政对象产生的影响。这些都限制了行政效能监察的广度和深度。

3、工作方法滞后，缺乏全过程监察。工作方法上，常停留在了解情况、查看会议记录和工作制度、询问执法情况等老一套方法上，对有关问题的处理意见也只停留在提醒、打招呼和提建议上，致使效能监察难以收到应有的效果。从行政效能监察主体对客体进行监察的整个过程看，行政效能监察方式可分为事前监察、事中监察、事后监察，三种方式应有机结合，全方位进行，才能取得较好的监察效果。但当前行政效能监察工作主要是针对已经对社会产生危害或不良影响的问题开展工作，属于追惩性的事后监察。而防范性的事前监察、事中监察少，难以制止行政偏差和腐败现象等问题的发生。行政监察机关将工作的重点放在“差错纠偏”上，使监察工作陷入消极被动的不利局面。

4、重视载体建设，忽视了资源整合。开展行政效能监察，必须拓宽信息渠道。在拓宽信息渠道方面，一些省市成立了效能投诉中心，取得了一定的成效。但这并不意味着其他地方可以不顾实际情况盲目照搬。一些地方的实践也表明，效能投诉中心建立后，有效信息不足，不但没有取得预期的效果，还得花费大量的人力处理不属于效能投诉中心受理范围的信息，造成了效能投诉中心的低效能。再者，现有的政府信访机构本身就在受理行政效能问题，再增加一个效能投诉中心，不仅浪费了组织资源和信息资源。还会造成新的职能交叉和多头受理，导致公众无所适从，造成新的推诿扯皮现象。

5、效能标准量化不够，效能评估开展困难。对行政效能的评估是行政效能监察工作区别于其他监察或监督工作的一个显著特点。评估的依据即效能标准，是衡量行政效能有无或大小的客观尺度，有法定的(法律规定的办事时限)，约定的(通过合同或其他书面形式确定下来的工作任务数量、完成时限、经费额度)等，是可量化的。但是，当前的行政效能监察工作中，这种量化的标准并不多，尤其在行政机关内部的日常管理中，工作无标准、无量化的问题更为突出。这些问题的存在，一方面助长了不讲成本、不讲效率等不良现象，另一方面也极大地限制了行政效能监察的开展。

三、加强行政效能监察，建设高绩效政府

建设绩效政府、责任政府、服务政府是当前政府改革的努力方向。建设高绩效的政府，必然涉及到对政府绩效的管理评估。由纪检监察机关牵头的行政效能监察作为政府绩效内部评估的一种重要形式，理应在建设高绩效政府的过程中得到重视。针对行政效能监察工作中存在的上述问题，应从以下几方面着力改善：

1、明确行政效能监察的必要性和重要性。行政效能监察的必要性表现在：其一，行政效能监察是行政监察工作内在规律的必然要求。它通过监察权制约行政权，防止行政机关权力的滥用和越权；通过督导建立保障政府行为勤政高效的制度体系，并实施监督；通过协调政府各职能部门的相互关系，实现行政管理机制的运转协调。其二，行政效能监察是适应市场经济环境的必然要求。市场经济要求各种市场主体在遵循公正与效率的市场规则条件下，达到用最小的资源投入取得尽可能大的效率的目标。政府也不例外，效能监察机关开展的行政效能监察就是希望达到用最小的行政资源投入取得尽可能大的行政效率的目标。其三，行政效能监

察工作是行政监察机关的法定职责。行政监察机关检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的“问题”，既包括廉政问题，同时也包括效能问题。

行政管理体制改革是深化改革和扩大开放的关键，其核心是转变政府职能。效能监察作为对管理的再管理，对监督的再监督，对行政工作既是监督，更是促进。监察机关作为专门的行政监督机构，通过效能监察，可以在推进政府职能转变方面发挥积极作用。行政效能监察工作可以更好地推动政府履行公共职能，规范和促进政府发挥经济调节和市场监管的职能。

2、明确行政效能监察的内涵。行政监察部门是行政效能监察的专门机构，但是，行政效能监察的主体不仅仅是行政监察机关。因为根据《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国审计法》，人事部门和审计部门也是行政监察主体的有机组成部分；行政监察的客体不仅包括对某一行政行为及公务员的监督，还包括对行政机关这一整体以及对行政费用支出的监察；行政监察的内容不仅要重视行政效率，同时也要重视行政效益效果和行政机关及其工作人员的行政能力；此外，行政效能监察工作是一项全局性系统性的工作，各行政机关在工作中存在一定的联系，一行政机关的行政行为会影响到另一行政机关的行政行为，在具体工作中要加强组织协调，注意各行政机关彼此步调一致。

3、加强行政效能监察的制度建设。目前开展的效能监察工作中，突出前期检查，忽视后期建议监督的情况普遍存在。笔者认为，效能监察要以效能为核心，加强各项基础性制度建设，以便完善内部管理机制和制约机制，强化内部监督。如建立行政效能监察的长效机制。即改变重集中整治轻日常管理的思维定势，加强日常监管，做到防微杜渐。尤其对一些苗子性、倾向性问题要及时查处解决，防止小问题演变成大问题，局部问题发展成全局问题。

4、整合现有资源。行政效能投诉中心的低效能势必造成现有资源的浪费，建议将行政效能投诉中心改成行政效能监察中心，监察中心不仅履行其监察的职能，还要履行投诉中心的职能。针对政府信访部门与效能投诉中心职能交叉和多头受理，一方面可以扩大纪检监察机关信访举报的受理范围，另一方面可以与政府信访部门建立信息沟通机制，共享信息资源。

5、深入开展行政效能评估工作。行政效能评估既是行政效能监察的重要内容和环节，也是行政效能监察的重要方法和手段。有无行政效能评估，行政效能评估的科学与否，是行政效能监察能否取得预期效果的关键。行政效能评估应遵循科学、量化、实事求是的原则。所谓科学，是指评估的方法具有科学性，能得到公众的普遍认可；所谓量化，是指评估标准尽可能量化处理不能使用含糊的概念，更不能随心所欲；所谓实事求是，是指在整个评估过程中，不能量化的要以事实为依据，作出客观的、符合实际的描述和评价。加强行政效能评估工作，应将这种评估贯穿于行政效能监察的全过程，以便行政机关及时矫正偏差，改进工作，保证和提高行政效能。

行政效能监察只是政府绩效评估多种形式中的一种，作为一种内部评估，在实际工作中，必然要与其他的政府绩效评估形式一起来评估政府的绩效，实现绩效评估的目的，提高政府的绩效。