内蒙古根河市资源型城市转型产业发展与政策研究

刘文华　王冬石　耿远韬　韩　磊

一、根河市自然环境与经济社会发展现状

(一)环境特点

“根河”是蒙古语“葛根高勒”的谐音，意为“清澈透明的河”。根河市地处祖国东北边疆，大兴安岭林区北段西北坡，大兴安岭山地构成了根河市地貌的总体。全市海拔高度多在700—1300米，平均海拔1000米。根河市同时也是中国纬度最高的城市，是内蒙古自治区平均气温最低的旗市，更是全国生态环境建设较好的地区之一。

根河市属大陆性气候，由于受地理位置、地形地貌及森林植被等自然条件的影响，形成了寒温带湿润森林气候区，特点是寒冷湿润，冬长夏短，春秋相连，无霜期平均70天。年日照时数平均为2614.1小时，日照百分率平均为57％。年平均降水量为448.3毫米。

根河市耕地面积仅有23500亩，占全市总面积的0.11％。牧草地面积5.7万公顷，占全市总面积的2.83％。农业、牧业所占比重非常小，国民经济的绝大部分来自于境内森工企业。

(二)经济社会概况

1、区位特点

根河市是联系大兴安岭南北与东西的枢纽城市，全市总面积20012平方公里。东与鄂伦春旗为邻，西与额尔古纳市接壤，南接牙克石市，北接黑龙江省漠河县、塔河县。根河市距离周边城市较近，且交通联系较好，在与周边城市联动发展方面具有一定的区位优势。

2、经济社会总体现状

根河市是一座因林而建、因林而兴的典型纯国有林区城市，是内蒙古自治区唯一的纯林业城市，下辖三镇、一乡、五个办事处。行政区域内还设有内蒙古森工集团的5个林业主伐局及其下设的23个林场。全市总人口16.49万人，全部为非农业人口，其中林业人口12万人，占总人口的72.8％。境内分布有蒙古、汉、达斡尔、鄂温克、鄂伦春、俄罗斯等17个民族，其中少数民族占总人口的11.8％。

2007年，根河市实现生产总值18，16亿元(同比增长93％)，人均GDP为11013元，仅相当于呼伦贝尔市(18481元)的59.6％，内蒙古自治区(25558元)的43.1％，全国平均水平的58.2％。城镇居民人均可支配收入为9420元，相当于呼伦贝尔市(10364元)的90.9％，内蒙古自治区(12378元)的76.1％，全国平均水平(13786元)的68.3％。财政总收入9055万元，全社会固定资产投资53884万元，实现旅游总收入2.35亿元。

(三)优势资源与主要产业

1、优势资源

根河市位于大兴安岭原始森林腹地，有着丰富的森林资源。森林覆盖率87.2％，居内蒙古自治区之首。主要树种为兴安落叶松、白桦、樟子松，其次为杨、柳等。野生植物1000余种，各种药材有140多种。林中野果资源极其丰富。有越橘、蓝莓等30余种。根河市森林面积150万公顷，人均占有森林面积9公顷。森林面积按起源划分：天然林148.5万公顷、人工林1.5万公顷。按树种划分：用材林135万公顷、防护林4万公顷、特用林11万公顷。全市活立木蓄积量15272万立方米，人均占有林木922立方米。境内拥有满归伊克萨玛国家森林公园、汗玛国家级自然保护区，森林生态系统保护区107348公顷，保护湿地2万公顷。

根河市地处得耳布尔与大兴安岭两大成矿带交错地区，矿产资源丰富。金属矿产主要有铅、锌、铁、钼、铜、铀等10种；非金属有石灰石、莹石、大理石、珍珠岩、石墨等，约占呼伦贝尔市已发现矿种的1/4。其中，已开发的铅锌矿床位于得耳布尔镇下比利亚谷。为中、大型矿床，储量为1948万吨。石灰石和白云石矿床主要分布于满归、阿龙山、牛耳河等地，满归镇储量为1.7亿吨左右。

根河市冬季漫长寒冷，孕育着独特的冷资源，这为发展特色养殖提供了良好的气候条件：境内旅游资源及其丰富，是纯自然原生态圣地。最大面积的原始森林、独具特色的月牙湾、奥克里堆山等风光秀美的景区孕育着大自然的生机：敖鲁古雅鄂温克族乡是中国唯一的使鹿部落，也被称为“中国最后的狩猎部落”，敖鲁古雅文化与森林文化充满深厚的韵律与神奇。

2、主要产业

(1)木材加工业

森林资源是根河市最大的优势，木材加工业长期以来是根河市的传统主导产业，在根河市经济总量中占有较大比重，木制品已经具备一定的市场影响力。但是，当前这一产业面临着一系列困难，主要是：境内可采林木资源几近枯竭，随着国家天然林保护工程的实施，市域内5个森工公司的林木采伐任务不断调减，建立在原木采伐和销售基础上的经济体系面临着资源短缺的严重制约：且加工业技术含量低，产业链条短：企业产品和技术雷同，低水平竞争：受体制影响。原料供应和产品生产脱节。

(2)特色种植、养殖业

根河市委、市政府于2001年提出了“三个基地”建设的发展思路。经过7年的发展，根河市已经初步形成了以貂、狐养殖为主的特色养殖基地，以食用菌栽培为主的特色种植基地，特色种植和养殖业已经初步形成了“小规模、大群体”的格局。

(3)采矿业

根河市矿产资源丰富，其中有色金属矿储量较大，品位较高。得耳布尔成矿带和大兴安岭成矿带贯穿根河，富含金、银、铅、锌等矿产资源。由于矿产资源产品市场前景较好，在吸引投资、加快开发方面具有很大优势。

(4)旅游业

旅游业可以实现对森林资源的永续利用，应当成为根河市今后产业结构调整、发展经济新的增长点。近年来，随着成功举办“使鹿部落文化节”、“大兴安岭冰雪旅游文化节”等节庆活动，使根河市的森林、民俗、冰雪、森工文化逐渐被人们所了解和认同，根河市已成为呼伦贝尔市旅游资源的核心地带。

二、根河市产业转型发展战略模式

(一)根河市的选择

随着可采林木资源的减少及国家天然林保护工程的实施，木材采伐量大规模调减，地方基础产业受到极大冲击，企业效益锐减、林业工人下岗、财政税收减少及其衍生的经济和社会问题困扰着根河市的发展。当前，根河市应立足于区域发展的实际，采用政府引导与市场调节相结合，遵循多元产业复合发展方针，选择3-4项地方支撑能力强，具有明显资源优势的产业进行重点扶持：同时，以加深精度、提高效益为原则，转变原有主导产业的粗放式发展方式。在产业的空间安排上遵循“点状开发，集中布局”的原则，构建支撑根河市经济转型战略的产业支持体系。

(二)重点产业发展战略

在产业评估基础上，综合分析各项产业的区域支撑能力和区域效应，遵循根河市区域发展的实际，并结合各产业发展的趋向，今后一段时期根河市应重点培育旅游业、有色金属采选业、特色种植和养殖业、林产加工等接续产业，提升木材加工业的质量和效益，服从于根河市“保护生态环境”的第一要务，在具体的发展模式

和开发内容上要符合生态经济的要求。

1、有色金属采选业

有色金属采选业是根河市近些年来着力打造的主导接续产业，具有十分广阔的发展空间和成长潜力。根河市位于“大兴安岭多金属成矿带”上。矿产资源较为丰富。同时根河市地处大兴安岭腹地，是国家“十一”规划纲要明确的限制开发区域，生态功能异常重要。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)指出：“矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域”。这为根河市发展有色金属采选业提供了政策上的依据，也在一定程度上约束了其开发方式，

“环保优先、点状开发、严控规模”是规划期内根河矿产资源开发应遵循的重要原则。

环保优先。大兴安岭林区是国家重要的生态功能区，在其腹地内进行矿产资源开发一定要坚持“环保优先”的原则，严格执行“环境影响评价”制度，依法签订矿山自然生态环境治理责任书，向相关企业征收矿山开发生态保护与治理保证金，对造成流域、区域环境污染且无法有效治理的矿山要坚决停采。

点状开发。在林区进行矿产资源开发，应严格限制单个矿山占用林地的面积。矿山企业应统筹规划，集约利用土地，严格注意尾矿堆放、选矿等工序对周边森林的破坏，尽可能减少在林区对地表植被的破坏。

严控规模。产业开发不宜全面铺开，重点扶持市域内蕴藏潜力大、开采条件好，市场需求强烈，经济价值高。并且对生态破坏较轻的矿山进行开发建设，严格禁止小型矿山的开发。严控产业的盲目扩张。

2、旅游业

依托“大兴安岭”这一核心旅游资源，突出“大森林、大草原”的区域特色，发展深度旅游产业，突出“北欧风情、使鹿文化”的旅游形象，使其成为带动根河市经济转型的主导产业之一。

结合根河市及其周边地区旅游业发展的实际与区域经济转型和实现生态经济模式的战略目标，今后应大力开发深度旅游，通过最大限度的挖掘当地旅游资源的潜力，使游客能够在此停留较长的时间，激发其消费欲望，从而增加当地旅游业的收入。开发深度旅游需要一定的支撑条件，其战略重点包括如下几个方面：

加强旅游中心地建设。依托周边地区机场等重要旅游枢纽和干线公路的布局，将根河市区建设成为大兴安岭林区腹地最为重要的旅游接待中心，金河、得耳布尔、敖鲁古雅、满归等成为重要的旅游节点和中转站。通过旅游中心地建设促成区域旅游产业的整体有序发展，

深入挖掘特色旅游资源。在依托“大兴安岭”这一核心旅游资源的基础上，深入挖掘其他具有较强开发价值的旅游资源，加大对森林旅游资源的开发力度，在现有基础之上形成若干规模较大、设施齐备、接待能力强的旅游景区。

强化旅游基础设施建设。为实现深度旅游的发展目标，应加强根河市区、金河、满归等城镇旅游基础设施建设，提高区域旅游中心的接待和服务功能，基础设施建设应与区域生态环境相协调，集中布局，形成城镇内部的功能区。

形成丰富的旅游产品体系。加大对区域内森林、河谷、敖鲁古雅鄂温克民族文化等旅游资源的系统开发，突出敖鲁古雅文化和森工文化：充分开发冰雪旅游资源，实现旅游的季节均衡化。在统一规划的基础上。形成种类丰富的旅游产品体系。

重视与周边地区的旅游资源的整合开发。根河市周边地区的旅游资源异常丰富，且各具特色，如满洲里的中俄边境风貌、海拉尔的草原风光、额尔古纳的“蒙源”文化、漠河的“寻北”之旅等，这些旅游目的地在全国都具有较高知名度。根河市旅游的发展应融入其区域背景当中，通过旅游线路的组织，并借助区域旅游的总体形象和知名度，扩展自身的发展空间。

3、木材加工业

木材加工业长期以来是根河市的传统主导产业。今后一段时期，根河市木材加工业的发展应从提升加工转化率人手，引进新建和改造扩建几家较大规模水平的加工企业，开发符合市场需求的产品，提高产品附加值，使以加工落叶松为主的规模加工能力达到50万立方米。

在产业组织方面，鼓励符合可持续发展战略要求，技术含量和产品附加值高，有利于森林资源节约和综合、高效和循环利用，有利于促进产业技术进步，促进产业结构调整优化升级，竞争力强的企业的发展：鼓励有利于发挥区域比较优势，特别是增加产品科技附加值和艺术附加值的项目和产业。限制现有资源供给满足不了加工需求或供需趋于平衡，产品附加值低，规模效益差，需要改造升级或不再允许新建的项目和产品：限制规模偏小、工业技术落后的企业。淘汰不符合有关法律法规规定，严重浪费资源，环保不达标，不利于森林资源保护的项目和产品。

4、特色种植和养殖业

根河市应重点支持野生浆果、食用菌、山野菜、中草药和狐、貂、獭兔、驯鹿产业等特色种植和养殖业的发展，形成若干个具有相当规模的特色优势种植和养殖产业基地，从而提高当地居民收入。

食用菌产业。以好里堡镇、满归镇为中心，辐射市内三个办事处及周边乡镇，开发以黑木耳为主的食用菌种植和加工产业。扶持重点企业进行系列产品开发，实现食用菌产业化，

野生浆果产业。扶持优势企业开发符合市场需求的野生浆果新产品。重点开发野生蓝莓系列饮品、保健品和药用品，发展果酒、保健酒等行业，扩大加工能力提高产品质量和市场占有率。

山野菜产业。根河市境内蕨菜、黄花菜、四叶菜、柳蒿芽等纯天然条件下生长的绿色野生植物蕴藏量较大，营养价值高。深入挖掘山野菜产品的市场价值，塑造“根河山野菜”绿色、生态的品牌形象，在精细加工基础上提高单位产品的市场价格。

狐、貂、獭兔产业。利用根河市独具的“冷资源”，以金河、阿龙山、好里堡、满归为基地，采用“公司+基地+养殖户”的发展模式，统一规划，建立养工销一体化的狐、貂、獭兔产业化体系。力争形成全国规模最大，种兽、皮毛最优，市场竞争力最强的产业基地。

鹿产业。以好里堡、敖鲁古雅、得耳布尔为中心，稳步发展梅花鹿、驯鹿养殖业，建立结构合理的鹿群良种繁育体系、饲料生产体系和疫病防控监督体系。支持鹿血酒和鹿副产品的综合开发，引进高新生物工程技术，提高产品的科技含量和市场占有率。

根河市的特色种植和养殖业发展已经具有一定规模，并且其“富民”效应显著。但应转变现有的产业组织形式。政府通过优惠信贷等方式，鼓励规模大、经济实力强的种植和养殖户扩充生产规模，变“家庭作坊”式为工厂式养殖。同时，加强对该项产业的扶持和引导，成立行业协会和若干中介组织，充分发挥其在对外部信息了解和价格话语权方面的作用。

三、争取政策支持及必要的保障措施

(一)组织保障

成立“资源型城市转型工作领导小组”，由市委书记、市长担任领导小组组长，分管副市长任副组长，办公室设在市

发展和改革局。

(二)争取政策的目标

争取进入国家资源型城市转型试点行列、争取进入国家限制开发区生态经济开发试点城市和全国生态与环境保护模范城市。通过相应的政策支持，增强政府提供公共产品、公共服务的能力，推进资源型城市转型，促进经济社会发展。

(三)争取上级政府的财政转移支付，落实“两个机制”

落实国家提出的“衰退产业援助机制”和“资源开发补偿机制”是资源枯竭型城市实现社会经济转型的根本条件之一。

1、针对政府“基本运行能力”给予财政转移支付

“十一五”“十二五”期间，比照国内一般发展水平的县级政府财政负担人员2006财政年度人均财政支出水平为基点，补齐差额。“十二五”以后，根据自身财政努力的效果可适当增加或减少。

2、针对政府“发挥职能能力”给于财政转移支付

(1)针对健全社会保障体系等给予必要的财政支持。

(2)为地方金融机构开展的旨在促进就业的小额贷款业务提供财政担保。

(3)支持地方政府建立健全促进再就业的职业培训体系。

(4)提高基础教育事业发展水平。

(5)保证公共卫生、医疗事业的发展。

(四)争取重大工程项目的支持

1，国家天然林保护工程

在原有的工程内容中减少建立社会保障体系方面的支出，相应增加对生态移民、各级各类自然保护区的维护投入。

2、林区基础设施建设

在3～5年内使地区道路、电力、通讯等设施水平得到根本改善，达到自治区中等以上水平。

3、重点城镇建设工程

加强对城市及林区棚户区改造、标准化安置小区或廉租房小区工程、城镇的给排水管网、城市污水和垃圾处理、光纤入户、城镇人工煤气供应网和集中供热网等方面的建设。使其居住、教育、文化、卫生、就业等条件明显改善。同时，人口集中分布也会为实现再就业创造更多的机会。

(五)实行引导市场资源、促进产业发展的优惠政策

在非竞争领域，即“公共设施”之外。一个地方竞争性主导产业的形成，实际上是一个市场竞争条件下资源空间配置的过程。对于一个地处偏远、产业基础薄弱、经济资源极度匮乏的林区城市来说。在短期内形成强有力的接续替代产业非常困难，因此，可以利用政府的政策手段形成对市场的引导。

一是大力争取国家开发性金融机构对地区生态系统建设、培育生态产品和生态服务功能的项目投资。

二是大力争取国债项目，用于林工加工、城市供水、城市污水、垃圾处理、集中供热、林业道路等具有投资回报率的建设项目的贴息。以吸引社会资本。

三是给予商业银行提供财政担保，用于还本付息，鼓励其参与竞争性项目的投资。