建立资金回流农村机制的分析与探讨

唐宇剑　宋玲子

摘 要：农业是国民经济的基础，但由于其产业的特殊性，资金支持一直难以得到保证。文章就我国当前农业状况、具体政策进行了具体分析，并提出相互配合的多种措施，以改善资金回流农村的状况，从而推动我国“三农”事业不断前进。

关键词：农业 资金 回流 机制 分析

中图分类号：F830.58 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）02-205-02

农业是国民经济的基础。农业又是效益相对较低、风险相对较大的弱质产业。在市场机制作用下，农业很难得到资金支持，属于产业链中的薄弱环节。长期以来，大多数国家都将稳定农业作为一项重要国策，即便是发达国家，为了保证农业在国民经济中的基础地位，都不同程度地对农业进行支持和保护。我国作为发展中国家，由于人口、体制、观念等各方面原因，特别是当前正处于农业社会向工业社会转轨的特殊历史阶段，矛盾错综复杂，问题尤为严重。三农问题将长期成为困扰我国经济发展与社会公平的症结。在这种背景下，如何建立资金回流农村，促进农业发展、农村繁荣与农民增收，引起了社会各界的普遍关注。

一、我国资金回流农村的现状及成因分析

当前，我国农村的总体状况是生产分散、筹资成本高、经济效益低，受自然环境影响甚大，农业生产基本是靠天吃饭。特别是加入WTO后，我国弱小分散的小农经济受到国际集约型农业的冲击，风险进一步增大，与收益更加背离。在市场经济大环境下，以安全与盈利为目标的信贷资金大量外流，寻求风险相对较小、收益相对较高的产业进行投资。银行分支机构大量撤离农村；邮政储蓄只存不贷，非但没有为农村注入资金，反而将资金转存流出；农信社偏好于金融机构间拆放资金赚取差价，真正对于农户的贷款需求，则设置较高的信贷门槛；税费改革后地方财政普遍困难，特别是县级以下，为了支付臃肿庞大的行政队伍开支，想方设法从农村抽取资金，加剧了农村资金的稀缺度。这些都造成了农业筹资成本进一步增加，并形成恶性循环。

以上问题的成因是多方面的。最根本的一条是农业人口基数太大，剩余劳动力过多，人均资源占有量过少。再如我国的农业体制主要是家庭联产承包责任制，这种体制在改革开放初期，对解放生产力起了空前巨大的作用，但是，它最大的缺点是缺乏规模效应，生产效率不可能大幅提高。同时，无法容纳大量资金、承担较大风险，这也是金融机构不愿涉足的直接原因。资本是逐利的，无利可图的项目自然无人问津，这是市场规律自发调节的必然结果。换句话说，如果违反市场规律，强制规定邮政储蓄、农信社或其它金融机构加大对农村的信贷投放力度，不但没有效益，反而会形成大量的不良资产。除此以外，政府职能的越位、官员政绩评价机制的缺陷、政府行为缺乏有效制约和监督等，都是严重制约农业与农村发展的负面因素。

二、目前我国促进资金回流农村的政策措施及效果

为了扶植弱势农业，保护农民利益，调动农民生产的积极性，近年来，中央陆续采取了一系列措施。如不断加大财政支农力度，大力支持订单农业与农业产业化发展；成立农业政策性银行，为农副产品的收购与流转提供信贷支持；启动最低收购价预案，在市场行情剧烈波动时托市进行收购；取消农业税和特产税等。这些措施的陆续出台与实施，保护了农民的基本利益，同时，对农业生产与资源整合有一定的调控和引导作用。但是，目前这些政策和措施，主要还是对矛盾进行缓解和稀释，真正的促进作用还很有限。主要原因一是由于被补贴对象太多，个体补贴十分有限；二是由于社会信息特别是农民掌握的信息不对称，过分强调补贴容易导致农产品相对过剩，并且将产生惯性，对产业的长期可持续发展不利；三是由于各种利益集团的博弈，农民处于社会力量的底层，在实际操作中，大部分利益最终不能真正落实到农民手中；四是没有真正保证资金回流的一系列硬性措施，资金回流的力度远远比不上流出的力度；五是财政配置资源作为一种政府行为，或多或少的、或明或暗的带有主观偏好，不能按照最优配置进行资源整合。

三、进一步改善资金回流农村状况的建议

资金回流农村，不能靠直接的行政命令或干预，也不是简单的把资金大量地、大面积地撒进农村、发给农民，或者盲目地大量放贷款上项目。资金回流的目的与过程，应该是逐利的、敏感的、敏捷的，市场机制发挥主要作用，否则，资金的效率很难得到保证，最终是"都有钱、都没钱"。现在的问题是：如何既要在弱质产业中让市场机制发挥资源配置的主导作用，又要保护弱势群体的基本利益，同时还要不断让产业发展壮大？这似乎是矛盾的。既然是矛盾，就必然涉及特定历史阶段与特定时期，如何取舍不同的策略，解决当前主要的问题。笔者认为，就当前来说，应该从以下几个方面入手：

1.强化农业立法。当前世界上的发达国家，都经历了从农业社会向工业社会转型的过程。如美国独立后，从落后的农业国发展为现在的超级大国，农业人口从当时的超过50%降为现在的不足2 %，原因之一就是建立了一整套比较完备的农业立法，具体包括土地使用、银行信贷、生产资料、运输加工以及环境保护等。我国自改革开放以来，也陆续制定了大量的农业和农村方面的有关法律法规，初步形成了有法可依的局面。但是，由于法律法规还不够完善，很多时候仍然要单独出台政策，而且很多问题必须要靠政策才能解决。由于政策不具有法律的强制性，往往在执行力度和效果上大打折扣，政策执行失误后也没有追究责任的标准。并且，政策不具备法律的明确性，容易政出多门，容易发生变化。现实生活中，农民最担心的就是政策不稳定。政策规定一般原则性较强，容易被误解、曲解。所以，发展农业不仅需要政策，更需要完善的法律，应逐步地将经过实践检验、行之有效的政策用法律形式固定下来，做到依法治农。

后续建议探讨，实质上都是强化农业立法的细节，或者特殊时期暂无有关法律法规解决问题时，采取的临时补充措施，最终都必须以立法的形式确定下来。依法治农，是唯一能够解决问题的出路。

2.改革农业制度。适当改变目前的农业生产方式，推动农业产业化生产。没有大规模的机械化生产，没有灵活的市场反应机制，农业发展不可能有质的突破。因此，可以进行适当的引导，配套一系列城市化、社会保障等方面的措施，在农民自愿的基础上，通过土地使用权的转让，让土地资源大量集中，形成规模化的农业企业，以企业市场化运作的方式进行专业化生产。在市场竞争中，市场反应能力、科技含量都会自觉得到提高。自愿失地的农民可以得到土地使用补偿，参与其它行业；不愿失地的农民继续从事农业生产。因市场需求是多种多样、不断变化的，这些继续从事农业生产的农民必然要进行主动或被动的资源整合，最终将形成与大型农业企业互为补充的市场格局。当然，就目前来说，由于农民的数量过于庞大，这种方式不可能全面铺开。如果剩余劳动力得不到合理的安置与疏导，形成的移民浪潮会给经济社会造成巨大的压力，甚至造成社会动荡。因此，改革的步骤需要控制，推动城市化进程与社会保障体系的完善是其必要的配套措施。

3.完善财政补贴。首先要稳定农业投入政策，确保国家新增财力向农业倾斜，积极利用财政政策的引导作用，通过增加对农业的投入，不断完善农业生产与投资环境；其次要突出补贴重点，加强对环境保护、基础设施、服务体系、农业科技、结构调整和出口的补贴；再就是从稳定社会、增加信心的角度考虑，适当进行价格亏损补助和贫困地区、贫困人口的扶贫开发补贴；还有就是重点完善农村社会保障体系，特别是一些基本保障项目，如社会救助、养老、医疗等。这一方面体现了政府的公共责任；另一方面也体现了政府在进行体制转轨时的决心和态度，有利于实现公平和稳定。

4.发展农业保险。前面已经提到，农业是弱质产业，无法完全依赖于市场机制进行自发调节，否则就会出现"市场失灵"。而且，我国是世界上遭受自然灾害最为频繁的国家之一，由于地理位置和区域结构的差异，遭受灾害的种类、周期和频率均难以确定。农业保险则是保障农业生产的有效工具，具有分散风险和经济补偿两大职能。并且，农业保险作为世贸组织允许的支持农业发展的"绿箱政策"，应该大力发展。通过农业保险稳定农业收入，促进农业产业化，均衡国民收入再分配，确保农业资金的不断投入，促使农业再生产的顺利进行，都具有十分重要的现实意义。

5.完善农业金融。首先，必须要进一步完善政策性金融的财政补偿机制，利用好财政贴息政策，及时向政策性金融提供贴息资金和呆账损失弥补，及时化解政策性金融风险。对农信社的历史包袱，要客观地加以解决，否则影响面过大，危及农村金融安全。

在政策性金融风险得以控制的前提下，适当扩大政策性金融支持的范围。除目前重点支持的粮棉油收购、流转环节以外，还需在重要地区充分涉足农村基础设施建设、农村流通体系建设、农业综合开发等投资期限长、见效慢的领域，改善农业生产与投资的环境。为弥补政策性金融信贷资金的不足，一是由财政追加资本金，二是规定邮政储蓄和农信社必须按计划买入政策性金融债券，三是中央银行设立支农存款准备金，以法定的形式，从各家金融机构抽取一定比例的资金，作为向政策性金融进行再贷款的资金来源。

对商业性金融，完全采取市场化的策略，不鼓励其进入，不阻止其退出。当农业生产、投资环境逐步好转，一批农业高科技、产业化和深加工企业积累了一定的实力脱颖而出后，商业性金融必然要本着逐利的原则，对有发展前景的企业进行支持，鼓励其做大做强，实现"双赢"。当企业与市场脱离，没有发展前景时，及时退出是最好的选择。

（作者单位：中国农业发展银行安徽省分行 交通银行安徽省分行 安徽合肥 230001）（责编：国政）