２００８，寻找程序正义

杨　敏

当下，弥漫于行政活动中的程序虚无主义，到底是因为中国历史上缺乏程序文明的传统，还是缺少一部程序法规范？或者两者兼而有之？

程序真的很“琐碎”，它为行政行为设计了一套规则，需要遵循既定的方式、步骤、时限和顺序去实现行政结果。正因其“琐碎”，很多人不喜欢、更不习惯按程序去做事。于是我们看到，2008年的公共生活中，很多决策行为游走在规则之外，因而失去程序的正当性。

2008年轰动一时的“华南虎”事件中，“挺虎派”代表陕西省林业厅一直处于舆论的“靶心”。急于声援饱受真伪质疑的“拍虎英雄”周正龙，陕西省林业厅“既未按规定程序履行报批手续，也未对华南虎照片拍摄情况进行实地调查，在缺乏实体证据的情况下，就草率发布发现华南虎的重大信息”，从而引发了乱象丛生的虎照风波。

其实，按照行政规程，陕西省林业厅的尴尬是可以避免的。行政程序已经为华南虎事件设计好了一套“出场顺序”，按照常识，行政机关应依其级别，先后有序地介入行政事件。无奈省厅一马当先，抢了县林业局的份内工作，过早地把自己暴露在媒体的枪林弹雨之下，暴露在急于寻找真相的民意监视器下，于是副厅长周巨龙被停职，成为虎口下的“冤魂”。

威權行政传统，造就了一些藐视程序的强悍官员，不按规则出牌者甚多，我们看到昆明“私改公”政策中，有着浓厚的仇和式施政痕迹。为了改善城市交通，昆明决定把39条小区道路改为城市公用道路，这是省却了听证会等民主参与程序的“代民做主”。而湖北一个中等城市随州，则希望通过一个磁悬浮项目去改善城市通达条件，在上海人因为惧怕辐射，用“散步”方式抵制沪杭磁悬浮项目的时候，随州的决策者偏偏“迎难而上”。这类始于行政神秘化，终于民意反戈的地方决策不胜枚举。

抱着良好的行政意图，但忽视程序正义的地方决策，只是一种权力美学，它就像公共生活空间的一朵“绢花”，看起来很美，但完全没有生命。浙江罗平的一周局长制，西丰“世界最大工程”，这些都是没有程序基础的“非法建筑”。

今天，行政权力在政治、经济与社会的全面转型之下，仍然缺乏一个正当的程序来吸纳民意，来减轻变迁中的震荡。当公民表达流溢于制度之外，社会冲突就不可避免。纵观2008年集中发生的群体性冲突，从瓮安事件到孟连事件，再到陇南上访事件，行政程序的不当或缺失皆随处可见。

当下，弥漫于行政活动中的程序虚无主义，到底是因为中国历史上缺乏程序文明的传统，还是缺少一部行政程序法规范？抑或两者兼而有之？

2004年3月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，首次将“程序正当”和“高效便民”作为依法行政的两项基本要求，4年之后，我们发现，地方决策者对此存在明显的偏好，程序正当之所以不被重视，其中一个理由就是影响行政效率。但是，哪一部运转高效的机器不是依赖于精密科学的程序设计？行政现代化就是要实现管理的科学化和精细化，缺乏良好程序设计的行政体系，长期来看一定与高效率无缘。

今天，重实体轻程序的习惯思维已经受到了挑战。酝酿多年的行政程序立法于2008年在湖南破冰。一位长期致力于行政程序立法的专家感叹，行政程序法制定难，实施更难。他认为程序法的实施还有赖于三大机制：一是科学的评价机制，二是强有力的行政和司法审查机制，三是责任追究机制。

总而言之，唯有立法得以有效实施，程序正义才不会成为可望不可及的奢侈品。