农业政策性金融支持农村经济发展问题研究

李东卫

一、引言

所谓农业政策性金融就是政府集中提供的政策金融。农业政策性金融最大的优势是在短时间内能够有效地达到某些政策目标。长期以来由于中国农村经济发展不平衡,农业政策性金融如何将金融资源进行有效合理配置,发挥最大的效率,这对继续深化我国农村金融改革有力地支持农村经济发展具有十分重要的现实意义。

任何一项行为或活动通常都有多种组织方式,认清各种组织方式之间的替代关系,进行科学的组合,既是理论研究中需要解决的问题,也是具体实践中不可避免的难题。金融领域也不例外,农业政策性金融作为政府主导的金融组织方式,在不同的国家和不同的时期,这种组织方式的地位也有所不同。政府主导的金融也就是政策性金融,本质上强调了政府的作用,时常可以视为集中提供的方式。

市场无疑要占据主导地位,而政府的干预通常要进行限制,限定在一些市场失灵的领域,并且,政策取向也应该是培养市场机制。进一步研究表明,政府在各国仍然具有充足的影响力,包括宏观政策和公共政策方面,甚至也会影响金融市场的整体走势和波动。在发展中国家更是如此。事实上,政府主导在很多问题上还有其存在的空间,在金融领域,政府的作用也往往是必不可少的。比如在落后的农村、农业和农民,很难期望市场能够有效地满足它们的金融需求,由于利益导向,从成本---收益考虑,商业信贷主要立足利益,而且时间期限越长,贷款不确定性就越大,商业银行一般不愿意提供长期贷款,因而在基础设施建设上,商业银行的贷款意愿不会很强,因而基础设施建设会受到一定的影响。这种倾向在农业领域表现的更为明显和突出,农业和农村基础实施建设通常回报较低,自然因素较大,因而商业银行也不会有充足的积极性参与这些贷款,这就直接会延误这些基础领域的发展。因而最直接最有效的方式之一,就是发挥政策性金融的优势,满足农村经济发展过程中部分群体和领域的金融需求。

二、政府主导金融的主要特征

政府主导的金融也就是政策性金融,虽然也是金融信贷市场的组织方式,但却是为了特定的政策目标、向特定的群体提供金融信贷等服务的金融形式,通常由政府或非盈利机构实施的,相对而言,政策和政府所表现的作用也就是政策性金融更具有明显和直接的特征。一是直接的政府干预和行政手段则是政府导向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策导向和政府干预,其主要目标更多的是社会利益,而不仅仅是经济利益,其成交价格并不直接由交易各方通过市场决定,而是参照市场的交易价格,更多的是政府从各方的利益和社会目标综合考虑,再确定各方都能接受的一个价格,并且政府时常对这种交易进行补贴。这些交易在市场机制下通常是难以形成的,而政府及政策的作用是对交易各方的利益进行适当的补偿,以达成交易。二是政府导向的金融另一特征就是设定了一些特定的参与群体。市场的一个重要特征是无歧视原则,无论是谁,只要是合法的都可以在市场上进行公开的交易,个体的特征被忽略,只有是否具有购买力和持有货币才是决定交易是否达成的先前条件。而政策导向的金融则对参与的主体限制较多,因而涉及的范围相对较为狭窄。从这个意义上说,政策导向的金融是具有“倾向性”和“选择性”的。只有符合政府目标并确实存在实际信贷需求的农业基础实施建设、“三农”以及部分企业才可能获得政策性金融的支持。三是政府和政策导向的金融还具有在短时期内发挥重要作用的特征。政府和政策导向金融是为少数群体提供带有政策目标的非市场竞争性的金融方式。政府和政策导向的集中方式在短时间内能够较快形成对资源的恰当配置,短时间内效率较高,特别是在某些特定的时期,比如经济不景气的时期,政策导向的金融可以在短时间内发挥调节作用,在短时间内为有政策意义的项目提供资金信贷,从而缓解经济周期的影响。同样地,政府政策导向的金融能够为部分群体和区域有政策含义的项目提供资金支持。比如欠发达地区和弱势群体,在短时间内难以从市场导向的商业金融机构中获取资金,因为按照商业规则,这些区域和群体的风险承担能力和预期回报率相对较低,只有随着时间推移,这些区域和群体有着足够的风险承担能力和现实的发展能力时,商业银行方能提供对应的资金支持;而政策导向的金融由于更强调未来的发展平衡等考虑,即使收益不高,风险承受能力有限,也会在短时间内满足这些区域和群体的资金需求。

三、国外部分国家农业政策性金融的主要做法

美国、日本、印度等国家发展农业政策性金融已具有较为成熟的做法和经验,主要表现如下。

(一)农业政策性金融机构形式的多样性。在农业政策性金融机构的设立上,各国根据自身国情和农业融资的需求,设立包括政府所有性质、半官半民性质、民间合作性质和商业金融中的政策性金融等不同性质的农业政策性金融机构。一是政府农业政策性金融机构。如美国农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局,印度国家农业和农村开发银行,日本农林渔业金融公库等。此类机构被政府严格控制,政策性浓厚,一般不吸收存款,从政府获得较多资金,主要发放其他金融机构不愿提供的贷款。二是政府和民间协作相结合的政策性金融机构。如法国农业信贷银行即是一个典型例子,它的中央机构国家农业信贷银行是国家金融机构,资金由法兰西银行提供和国家预算拨款获得,而其下属的省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质,实行自治,有自己的管理审批机构和专门的权力机构,不是国家农业信贷银行在各级的执行机构。三是民间合作制政策性金融机构。这类金融机构具有群众性、非盈利性、贴近农区、适应农业生产和农业资金运行的特点,成立之初的资金基本上是靠农民自筹,由于难以满足需要,后来政府给予资助。因此这类机构实际上已成为政府贯彻实施农业政策的工具和提供低息贷款的窗口,具有了政策性金融的性质。如日本农林中央金库是日本农林协同组织从事信贷活动的中央机构,以它为首的农业合作金融机构依靠政府的保护、资助,本着互助原则,对农业部门融通资金。四是商业金融机构开展的政策性金融业务。该类政策性金融业务通过商业性金融机构经营,政府通过贴息、税收优惠等措施给与实施政策性金融业务的商业金融机构支持。

(二)农业政策性金融机构资金的广泛性。国外农业政策性金融机构的资金来源多渠道、全方位。一是借入政府财政资金。如法国农业信贷银行在较长时期内一直向政府借款,泰国农业和农业合作社银行、印度国家农业和农村开发银行等均以向政府借款为主要资金来源。发展中国家农业政策性金融机构较之发达国家更依赖于政府资金,而发达国家农业政策性金融机构有逐步减少对政府资金依赖的趋势。二是借入其他金融机构资金。如泰国、印度、韩国的农业政策性金融机构均可向中央银行借入资金,扩充实力。此外,还可从商业性金融机构借入资金,以满足短期周转资金需求。如泰国的农业政策性金融机构可从“农民援助基金”获得无息贷款。三是发行政府担保债券。美国、法国、泰国、印度、韩国等农业政策性金融机构普遍采用这一筹资方式。四是吸收存款。主要是指合作性质的农业政策性金融机构吸纳会员存款,如泰国、韩国。此外,某些农业政策性金融机构,如法国农业信贷银行也通过吸收存款筹集资金。五是向国外借款。泰国、印度、韩国、尼日利亚等国部分农业政策性金融机构通过向世界银行及其附属机构、外国政府和外国金融机构借款以进一步筹集资金。

(三)农业政策性金融机构业务的全面性。国外农业政策性金融机构支持领域较多,涉及到农业生产和服务的各个环节。一是生产领域贷款。主要有基础设施贷款、生产设施贷款、农业结构调整贷款、稳定农业生产贷款、与环境保护有关的生产性贷款、特色农业贷款等。二是流通领域贷款。主要是农产品收购和储备贷款、农产品市场建设贷款等,有的还发放出口信贷。如美国商品信贷公司,不仅发放粮食收购贷款、国家储备贷款、农场主自有储备贷款,还提供出口信贷。三是加工领域贷款。如法国农业信贷银行、丹麦抵押银行、德国农业抵押银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款。比较典型的是日本农林金融公库的“特定农产品加工贷款”,其目的是提高优势农产品加工水平,增强与海外价格低廉的农产品的竞争能力。四是农村扶贫开发贷款。如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民、边际农民和农村手工业者等贫困人口的扶持贷款、孟加拉乡村银行的小额信用贷款、美国农民家计局的农民住房贷款等,其主要是支持贫困农民发展生产、改善生活,加快不发达地区的发展。五是农业贷款担保和农业保险。如美国农民家计局对其它金融机构发放贷款实行担保,商品信贷公司对遭受洪水、干旱等自然灾害而造成种植面积减少或较大减产给予灾害补贴等。六是其他业务。各国农业政策性金融机构大都随着不同时期农村经济发展和产业政策的变化,灵活地进行业务调整,解决农业特定时期的融资矛盾。如美国农民家计局在1935年成立之初主要是办理农户经营、农村建设、农村社会发展和农村工商业贷款,随着农户基本生活问题的解决,支持重点逐步转向了农村综合开发和稳定农业生产者收入等方面。

(四)农业政策性金融机构业务的互补性。国外农业政策性金融与商业性金融既存在分工协作关系,也有一部分业务是并行的,农业政策性金融的意义不仅是直接提供贷款支持,而且还在于其市场先导作用。如印度农村金融体系包括印度储备银行(主要负责监管和协调)、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司等。从结构和功能上看,印度农村金融体系具有鲜明的多层次性,政策性金融与商业性金融既合作又竞争,为促进农业和农村发展发挥了重要作用。在以商业性金融为突出特点的美国农村金融体系中,农业政策性金融仍占有重要地位。美国农村金融主要由三部分组成:一是商业银行,完全按照市场原则来组织贷款;二是政府农业信贷机构,完全贯彻政府的农业政策和致力于改善农村福利;三是互助合作性质的农业信贷机构体系,由政府出资设立,然后逐渐转为债权人完全所有的合作性机构,在市场原则的基础上继续发挥实施政府农业政策的作用。

(五)农业政策性金融发展的规范性。为促进农业政策性金融的健康、持续发展,多数国家制定了完备的农业政策性金融法规和政策。早在1933年,美国就分别根据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》和《1933年农业信贷法》把全美划分为12个农业信贷区,在每个区都建立了包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行和合作社银行在内的互助合作性质的农业信贷体系,由农业信贷管理局监督和管理。随后,分别于1933年和1935年成立了商品信贷公司和农民家计局这两家政府农业信贷机构,从而构建起完善的农业政策性金融体系。1936年到1938年,美国通过《土壤保护法》、《新农业调整法》、《小佃农取得土地贷款法》等,进一步加强和完善了农业政策性金融对农业的支持。此外,印度和泰国对各银行机构的信贷资金支持农村和农业做出严格规定,商业性金融机构支农资金如果达不到一定比例,必须将差额部分转存到农业政策性金融机构,由其用于农业和农村地区。

三、我国农业政策性金融存在的问题及制约因素分析

农业政策性金融作为政府保护和扶持农业生产的重要工具,在农业建设中具有独特的优势。在我国农业政策性金融主要为农业发展银行,起步较晚,发展不足,支农功能不强。

(一)农发行涉农信贷支农存在的问题。一是涉农贷款投放领域较为集中,不能全面满足农业生产发展的需要。有资料显示,农发行近年新增的涉农贷款主要投向农村基础设施建设和农业综合开发,相比之下,农业产业化龙头企业贷款、小企业贷款、科技贷款、生产资料贷款等占比小、增长慢,投放结构不合理,有待调整。二是涉农贷款中包含有一定量非农业贷款。农发行的农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款中,包含有不少非农业贷款,这些贷款由于不是真正的农业贷款,农业和农民从中受益很少。三是信贷管理模式陈旧,不适应农村经济发展的要求。一方面沿用传统的等客上门申请贷款方式,对农村企业的主动调查了解不足,未建立客户资源库,缺乏对优质客户的主动营销和量身服务。另一方面缺乏与地方政府、企业主管部门、行业协会、中介组织、其他金融机构的合作,缺乏协助管理客户资源与保障客户信用的外部服务,只靠自身力量采用传统模式管理信贷,在这种情况下,由于每个县只有一家县支行(有的欠发达地区县城没有设立农业发展银行分支机构),与客户的接触面小,加上受人员数量的限制,服务范围狭窄,业务量少。此外,在贷款审查上过于重视形式要件,讲究审查书面材料,往往忽略企业的实际生产经营情况,发展前景,传统的逐笔审贷方式也很难适应小企业贷款资金需求一次性量小、频率高的特点。

(二)制约农发行涉农信贷投放的主要因素。一是农业和农村经济基础薄弱。总体看,我国农业和农村经济发展水平仍不高,主要表现在以下五个方面:农业抗御自然灾害的能力低,产业化经营水平低,农民组织化程度低,科技水平低,经济效益低。农发行的各项农业贷款属于商业性业务,要符合安全性和效益性原则,农业经济基础差的现状制约了农发行对农业的进一步信贷支持。二是农业小企业规范性较差。大多数农业小企业经营管理粗放,方式落后,财务制度不健全,没有会计账簿或会计账簿不完善,资金使用随意性较大,会计信息不透明,难以达到贷款评审要求,不能得到农发行的信贷支持。三是贷款担保难,影响了农发行涉农信贷的开展。由于农民住房、宅基地和土地承包经营权不能作为担保资产,因而实际可供抵押的财产较少;多数农业小企业自身不具备借款条件,也自然不能成为担保人;县域及农村的政策和商业信用担保体系不健全,制约了三农信贷担保的实现,有的地方虽然成立了担保机构,但注册资本小,实力较弱,担保能力不足,运作不规范,内部风险管理评估人员严重缺乏;在土地使用权抵押上,不少农业小企业土地使用权非受让所得,不符合抵押条件;抵押存在的评估、登记收费偏高等问题,也制约了农村经济实体的融资意愿。四是农发行自身也存在制约涉农信贷发展的因素。一方面服务范围和领域还相对狭窄。从农发行目前的信贷业务范围看,只是通过支持粮棉收购企业、农产品加工企业和农村基础设施建设等项目,间接地使农民得到实惠,而并不能直接对农户有资金需求的项目提供信贷支持;另一方面农发行信贷制度还不适应农村业务发展的要求。农发行贷款的服务对象多在农村,而贷款的审批权则上收到市级以上机构,离服务对象较远,贷款审批实行逐级上报、层层审批制度,审批链条过长,贷款效率不高;再一方面信贷规模紧张限制了部分中小企业融资。就农发行而言,粮棉油收购贷款规模属于必保项目,其他项目要在完成了粮棉油收购贷款之后才能发放,难免出现已审批贷款项目无信贷规模的现象。

四、结论与建议

农业政策性金融最大的优势是在短时间内能够有效地达到某些政策目标。长期以来由于中国农村经济发展不平衡,农业政策性金融能够将金融资源进行有效合理配置,发挥最大的效率,支持农村经济发展,主要结论如下。

农村经济发展不平衡的格局在短时期内难以改变,这就为农业政策金融提供了生存空间,相对落后的农业、农村和农民等群体的金融需求中,很大部分将通过政策性金融得到满足。同样,对于相对落后的中西部地区,也要借助农业政策金融实现经济发展和社会稳定的目标,甚至有可能为了新的政策目标还会进一步设定政策性银行业务,也有可能为了其他目标设立政策性金融机构,比如住房信贷银行等等。政策性金融的价值在于通过满足不同的金融需求来实现更多的政策目标(经济增长是目标之一)。政策性金融的价值具有多样性,它能够为社会经济的发展提供自身的价值,政策性金融的相对低效率却能够给整个社会带来一定的效率提高。

在当前商业性金融对农村金融服务弱化的大趋势下,进一步发展农村政策性金融显得更加必要和重要。目前,我国农村金融改革和政策性银行改革不断深化,农发行的体制机制与现代银行的要求还有不小的差距,支农功能还不能完全适应新农村建设的需要,这些都需要在进一步的改革发展中加以解决。深化农发行改革,必须明确农发行的定性定向定位问题,着力解决制约农发行可持续发展的体制机制等因素,真正把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、服务功能齐全、经营管理规范、内控机制健全、操作手段先进、具有可持续发展能力、支农功能完善的农业政策性银行,切实发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。

根据上述研究结果,提出下列建议:

1.坚持政策性银行性质。无论从我国国情出发,政策性银行发展实践,还是借鉴国际经验,在今后一个相当长的时期内,我国仍需要农业政策性金融,农发行必须坚持政策性银行的性质。一是解决“三农”问题的长期性、艰巨性和复杂性,决定了农业政策性金融是不可或缺的。二是农发行十几年的发展实践证明,农业政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是坚持政策性银行性质,有利于充分利用WTO 绿箱政策加大对农业的支持和保护。在WTO绿箱政策范围内,发挥政策性金融的作用,也是国际通行做法。四是上述国际经验表明,许多国家包括发达国家,农业政策性金融机构不仅长期存在,而且一直发挥着重要作用。

2.明确职能定位。随着新农村建设的全面推进,为切实强化金融支农,有必要进一步明确和完善农发行的职能定位和业务范围。现阶段,农发行的职能定位要坚持以下原则:一是要体现政策性银行本质,坚持政策性银行办行的主要方向;二是要适应新农村建设需要,着眼于解决农村金融存在的突出矛盾和问题,在“三农”发展的重点和关键领域发挥骨干和支柱作用;三是要建立宽领域、广覆盖、深介入的政策性金融支农体系,为“三农”发展提供综合性金融服务;四是要坚持与商业性金融、合作金融和财政的分工与合作,形成支农合力。因此,农发行的职能应定位是:忠实体现政府支农意图,以国家信用为基础,大量筹措归集支农资金,承担国家确定的农业和农村的金融业务,按现代银行的体制机制运作,专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行,成为政府支农的有效金融工具,引导社会资金回流农村的主要载体,农村金融的骨干和支柱。在此基础上,根据新农村建设的需要,应将农发行的业务范围扩展到所有涉农领域,进一步强化支农功能,切实增强农发行服务“三农”的广度和深度。中长期,应逐步将农发行的业务范围从单纯的信贷领域扩展到信贷、保险、担保、投资、租赁等多个金融服务领域,为“三农”发展提供全方位的政策性金融服务。

3.健全法人治理结构。农发行现行治理结构的主要弊端在于集决策权和执行权于一体,缺乏有效制衡,不符合现代银行要求。应借鉴国外政策性银行的通行做法,根据我国《公司法》的规定,建立由董事会、监事会和高级管理层组成的法人治理结构。董事会是最高决策机构,行使对改革发展重大事项的决策权,直接对国务院负责。董事会可由国家相关部门负责同志及企业代表组成。改革现行的监事会体制,监事会在董事会的领导下独立开展工作,负责监督董事会决策事项的执行。日常经营管理实行董事会领导下的行长负责制。

4.完善风险补偿机制。要遵循农业政策性银行发展规律,明确和完善对农发行的补偿机制,在货币政策、财税政策等方面给予必要的扶持,以更好地促进农发行支农功能的实现。要实行适当倾斜的货币政策:一是在信贷计划管理上,应比照对商业银行的做法,将对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。这样做,既可以将目前充足的流动性通过农发行投入农业和农村,缓解资金严重不足的矛盾,也符合国家宏观调控的政策要求和货币政策取向。二是在资金来源上,建立长期稳定的资金筹措机制。特别是对农发行承担的粮棉油等政策性业务的合理需求,必要时,中央银行应给予再贷款支持,促进实现国家维护粮食安全、稳定粮棉市场和保护农民利益政策目标。三是借鉴国际上扶持农村发展的经验,研究制定相关的农村信贷服务政策,明确规定商业银行、邮政储蓄银行将存款的一定比例投放 “三农”,不足部分以适当利率转存农发行投入农业和农村。四是取消对农发行的存款准备金要求,增加农发行的支农资金。四是进一步完善财政扶持政策,补充资本金。国家应当按照农发行业务发展需要,以不低于商业银行的资本充足率,通过财政注资、税收返还、利润转增以及发行次级债券等渠道,补充农发行资本金;允许农发行设立专项支农信贷基金,主要用于支持农业和农村的基础性、公益性设施建设等中长期信贷投入;实行优惠的税收政策。应借鉴国际惯例,减免农发行的营业税和所得税,减免的税收用于充实资本金,并允许在税前增提呆账准备金。

5.建立健全法律保障。目前尚无用于规范农发行经营管理的法律法规。应从农业和农村发展需要出发,加快政策性银行立法步伐,尽快制定农业发展银行条例。通过条例或立法,明确规定农发行的业务性质、经营管理体制、外部监管与扶持政策等,确保农发行依法合规经营,监管部门依法监管。同时,建立符合农业政策性银行特点、有别于商业银行的监管模式和考评体系,完善外部激励约束机制,调动农发行经营管理的积极性。

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(作者单位:中国银监会阳泉监管分局)