决策机制的对弈

[关键词]赫鲁晓夫，肯尼迪，决策机制

[中图分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]0457—6241(2009)21—0060—05

二战后至今，最有可能引爆世界战争的事件当属1962年的古巴导弹危机。有一幅广为流传的漫画：画中赫鲁晓夫与肯尼迪在掰腕子，两人各自坐在导弹上，紧张得满头大汗。古巴导弹危机确如漫画所示，是美苏两大国最高领导人在较劲。南开大学世界近现代史研究中心赵学功教授的新作《十月风云：古巴导弹危机研究》(天津人民出版社，2009年出版)，以54万字的篇幅详细梳理了危机的来龙去脉和影响，向人们展示了这一冷战时期最为惊心动魄的一幕。笔者在阅读中最为感慨的是，从危机产生到化解的整个过程中，表面上看是赫鲁晓夫与肯尼迪在斗智斗勇，而实则是两国决策机制在对弈。

古巴导弹危机结束后，肯尼迪在国内的民众支持率从61％提高到74％，甚至有很多媒体和专家学者将其与富兰克林·罗斯福并列；而赫鲁晓夫1964年下台与他对危机的处理不无关系，也可以说是主要因素之一。苏联把导弹运进古巴的主要意图是谋求苏美“战略均势”，实现与美国平起平坐、共同主宰国际事务的夙愿，支持古巴革命或许仅是一个漂亮的借口而已。显然，从动机到效果，赫鲁晓夫都是输家。那么，把导弹运进古巴这样一个冒险的举动，当初苏联高层究竟是怎么决策的呢?如今我们从常理上便可推断，假如当时苏联拥有的洲际导弹能够从苏联本土打到美国的任何一个地方，那赫鲁晓夫就没有必要走这样一着险棋。有意思的是，事情的开局正是这位苏联最高领导人“忽悠”起来的。

1957年苏联洲际导弹和人造卫星发射成功，赫鲁晓夫便声称苏联拥有所需的各种导弹，包括远程导弹、中程导弹和短程导弹。“世界的力量对比已开始发生根本性的变化”，苏联已经把美国这个“世界第一强国甩到后面”，苏联的导弹可以击中美国和欧洲的任一城市。

美国人开始真的被唬住了。1957年美国《国家情报分析报告》认为，苏联在1960年底之前，将部署500枚洲际导弹，到1961年中可达到1000枚。1959年1月，美国国防部长麦克罗伊首先提出“导弹差距”论，他估计到60年代初期，苏联的洲际导弹数量将是美国的3倍。

1959年11月，赫鲁晓夫又向世界夸下海口：苏联拥有所需的各类导弹，制造导弹就像制造香肠一样，不断从车间里成批生产出来。1960年7月10日，赫鲁晓夫在讲话中还特别提到，苏联无需在古巴建立导弹基地，因为“只要在这里按一下按钮，导弹就可以打到世界上的任何地方”。他甚至明确指出打击某一目标需要多少导弹和核弹头。

来自各方面的压力迫使不明真相的艾森豪威尔总统在他的最后任期内做出了“赶上苏联”的决定，美国的战略武库几乎增加了两倍。然而，1961年1月入主白宫的肯尼迪总统很快就发现，“导弹差距”只不过是赫鲁晓夫制造的“神话”，美国情报部门估计，苏联只有不到50枚洲际导弹。10月6日，肯尼迪向苏联外交部长葛罗米柯出示了苏联导弹基地的卫星照片，证明苏联只是部署了几枚洲际导弹。21日，在美国高层的授意下，国防部副部长吉尔帕特里克出面举行记者招待会，揭穿了赫鲁晓夫的谎言，宣布根本不存在“导弹差距”，美国在核武器方面远远超过苏联。肯尼迪也在几个场合表示，“美国的核力量是苏联的几倍”。

实际上，赫鲁晓夫心里很清楚，苏联的核弹头和导弹远不如美国，对美国本土“无能为力”。作者援引各方面的资料告诉我们：“1962年美国拥有各类核武器27387件，苏联只有3322件。”“美国拥有各种战略核弹头5000枚，而苏联只有300枚，美国享有17：1的绝对优势。”后来还有人估计，当时在战略武器方面美国大约领先苏联10年；1962年苏联实际上只有20枚洲际导弹可以打到美国。

一个大国领导人“吹牛皮”式的讲话被拆穿，这对赫鲁晓夫的心理刺激可想而知。随后，苏联在10月30日进行了一次当量达到5000万吨级的核试验。这是第二次世界大战时期各国投放的包括轰炸日本两颗原子弹在内的所有炸弹爆炸力的10倍。赫鲁晓夫说：让这颗炸弹像达摩克利斯剑一样悬在美国人头上。但是，1962年2月，在苏联国防委员会会议上，军方仍道出实情：现有的苏联远程导弹还不足以与美国抗衡，苏联的导弹点火准备需要几个小时，而美国只要几分钟；苏联使用液体燃料，容易发生爆炸，而美国则用固体燃料，可以无限期地存放。

虚张声势没有蒙住对方，核武器在短期内又无法赶上美国，于是，赫鲁晓夫想到了一条改变劣势的捷径，那就是把中程和中远程导弹部署在古巴。从道义上说，这并不是一个歪主意。因为苏联重要的工业中心都处于美国核导弹的直接威胁之下。尤其是美国在中欧和土耳其的导弹基地，其位置和作用如同苏联在古巴设置导弹基地。但这无疑又是个大胆而危险的想法。当赫鲁晓夫非正式地征求葛罗米柯的意见时，熟知美国的葛罗米柯回答：肯定会引发一场“政治爆炸”。然而，赫鲁晓夫听不进去，他的自信还有另外理由。

赫鲁晓夫亲自研究了1961年4月美国人侵古巴的猪湾事件，他认为44岁的肯尼迪是一位缺乏经验和勇气的年轻人，在关键时刻犹豫不决。1961年6月3日，赫鲁晓夫与肯尼迪在维也纳首次见面，会谈后赫鲁晓夫进一步强化了自己的判断，认定肯尼迪是个软弱的人，优柔寡断，太年轻、太学究气，不过是个“孩子”，一旦出现危机情况不可能很好地做出决策，将会在苏联强大的压力下退让。1962年时赫鲁晓夫68岁，他这样轻视小自己23岁的对手似乎还情有可原，但他没有看到美国决策机制的特征，过分看重了最高领导人的个人作用，而且还看走眼了，这是他敢于冒险的心理因素。

对于赫鲁晓夫在决策之前是否征求了苏联最高领导层其他成员的意见，由于档案资料的空缺，作者在书中只能罗列几种说法，其中包括上述与葛罗米柯的谈话。葛罗米柯是否真的提出反对意见?另一种版本评论说：“他不是这样的性格，斯大林式的外交作用教会他的只是惟命是从。”葛罗米柯只是外交部长，他即使反对也没有资格参加1962年5月24日的决策会议。还有人说，苏共中央主席团(即政治局)成员兼第一副总理米高扬坚决反对这个计划。尽管我们尚未看到完整的5月24日的会议记录，会上是否存在争议未可知。但是，作者提供的两个细节耐人寻味。

一是5月24日的会议记录需要全体与会者在自己的名字前面签署“同意”字样。除了赫鲁晓夫和柯西金这样做了，其他人都只签了名字。国防委员会秘书伊万诺夫不得不在请示赫鲁晓夫后，再请与会者补签“同意”，最终形成了“一致同意”的文件。赫鲁晓夫在回忆录中一再强调，决议是集体做出的，高级官员们“一致同意”。这其实是苏联高度集权的政治特色。“一致举手”通过，“一致鼓掌”通过，“一致投票”通过，

与签字、画圈通过，都是一样的结果。设想：假如美国容忍了苏联在古巴建立导弹基地(当然这是不可能的)，那么，集体决定就不重要了，宣传和载入史册的一定是赫鲁晓夫的伟大功绩。

二是6月10日的会议，参加会议的有苏共中央委员会主席团全体成员和候补委员，国防委员会成员，如陆军总司令朱可夫元帅、总参谋长扎哈罗夫，等等。会议记录表明，与会者经投票表决，一致表示赞成，决定尽快开始实施行动计划。中央主席团正式授权国防部拟定在古巴部署导弹和海空力量的详细计划。向古巴运送导弹的具体决定就是在这次会议上做出的。这样一个囊括苏联全部最高领导人的会议也是“一致通过”!

这就是苏联的决策机制。

赫鲁晓夫的顾问布尔拉茨基后来说的应该是实情。他说：“我们当然没有被允许参加通过决定，任何人任何时候都没有问过我们的意见。无论是关于应当不应当在古巴部署导弹，还是关于应当怎样走出危机的泥潭。被吸收参与这种进程的只有不多的一些领导人，首先是苏共主席团成员、苏共中央书记、外交部长、国防部长、国家安全机关领导人。我相信，甚至他们的声音也极其微弱。当时的赫鲁晓夫实质上是一个使人盲目服从的领袖，我不相信，有谁能够对他说的是或不是提出异议。”赫鲁晓夫的儿子对当时苏联决策体制的评论也很公允，他说：“中央主席团委员们基本上都看着赫鲁晓夫，决定事情时赫鲁晓夫的话起关键作用。问题不在个人身上，一切都取决于权力集中的制度。一切都取决于一把手。如果不严重伤害到中央主席团委员们的切身利益，他们绝不主动站出来说话，特别是在外交政策方面，其他人都认为，实际决定权由赫鲁晓夫一人掌握，他说了算。最后怎么决定不仅没有经过讨论，这个问题压根儿就没有提出来。”

根据本书作者的研究和目前的资料，可以肯定，赫鲁晓夫在做出决定之前没有和任何人做过认真的讨论。他的外交政策顾问、美国问题专家特罗扬诺夫斯基也是决定产生后才知道的。苏联驻美国大使多勃雷宁则一直被蒙在鼓里，10月15日美国已经发现了苏联在古巴建立攻击性导弹基地，他还不知内情，还在为赫鲁晓夫说谎。这就是“一把手说了算”的决策特点，国家大事全凭一个人的脑瓜儿。制度是苏联冒险和失败的根源。

在决策过程中，赫鲁晓夫还固执地坚持秘密将导弹运进古巴，他追求让华盛顿大吃一惊的效果。事前卡斯特罗建议，苏古签署一份军事协议，古巴向国际社会正式公布，同意苏联在古巴建立导弹基地，因为古巴作为一个主权国家，有权获得必要的武器，这样做符合国际法。古巴人认为公开部署比秘密进行在政治上、外交上更主动。当初美国在欧洲部署导弹，是由北约理事会公开通过决定同意的。假如苏联仿照美国的先例行事，美国很难找到正当的反对理由，那么，赫鲁晓夫的这招棋还不至于太臭，甚至有可能迫使美国先低头妥协。遗憾的是，赫鲁晓夫坚持秘密部署完毕后的11月份，他访问古巴时再签协议。这就像那句俗话：“官盐当私盐卖”了。苏联方面不仅没有人及时说服赫鲁晓夫，米高扬还帮助赫鲁晓夫说服卡斯特罗。作者依据沈志华教授主编的《苏联历史档案选编》描述的这一情节应该是确凿的事实。

在苏联的决策过程中，我们看到的只有赫鲁晓夫一个主角在表演，苏共中央核心的几个其他领导人似乎都在袖手旁观。后来称雄一时的勃列日涅夫，1962年时55岁，是中央主席团的正式委员、最高苏维埃主席团主席，按照政治经验和职位，这等大事都应该有他的主张。然而，根据目前所掌握的资料，在几次重要的决策会议上，我们都看不到他的只言片语。他在想什么呢?最高苏维埃名义上是苏联人民的代表机构，在这样关系到苏联命运的大事上，我们看不到有谁征求最高苏维埃的意见，或最高苏维埃有人过问10月危机。苏联的公众舆论在10月危机中则是空白，根本谈不上对最高决策层的影响。这是我们可以理解的。与此相反，肯尼迪的决策经过了详尽讨论的程序。

苏联于1962年7月初开始向古巴秘密运送军队和核武器。10月15日，美国情报部门才最终确认苏联正在古巴部署进攻性导弹基地。16日，肯尼迪召集16人参加的紧急会议，几天后，肯尼迪将这些人正式组成为国家安全委员会执行委员会(简称：执委会)。这16人中有副总统、国务卿和副国务卿、国防部长和副部长、参谋长联席会议主席、中央情报局局长、总统国家安全事务助理、财政部长、司法部长、白宫助理和巡回大使。另外还有9个人参加过执委会的讨论，他们是负责拉美事务的助理国务卿、前国务卿、驻法大使、助理国务卿帮办、国防部长助理、总统特别助理和私人顾问、国家新闻总署副主任等。本书作者认为，执委会是危机期间主要的“议事机构”，“美国的决策不是在宪法规定的政府机关中酝酿制定的”，但是，“这种决策模式至少要比极少数人的官僚决策模式合理得多”。实际上，执委会是总统决策前的一个程序。它集中了政府机关的首脑和有关的外交精英，讨论每一种解决问题的方案，反复斟酌，权衡利弊得失。总统在这个程序中广泛听取各种意见，并参与讨论，有时是肯尼迪说服执委会的某几个人，有时是执委会说服总统。在这基础上肯尼迪形成了最后决心，做出决定。

执委会有时一天开两到三次会议，有的会议长达数小时。肯尼迪有时因正常公务活动不能参加会议，他的缺席又使讨论更加自由。在讨论的过程中实际上没有主持人，每个人都能畅所欲言，没有条条框框，与会者也不分等级。肯尼迪开始倾向于发动空袭迫使苏联拆除导弹，执委会大多数人也赞成，但经过3天的深入讨论，肯尼迪在听取了不同意见后，又倾向于使用封锁手段，而执委会则分成了两派。这时他们不是听候总统拍板，而是分成两个小组各自拟定出执行方案和预想可能遇到的问题，然后用了两个半小时的时间来讨论，最后达成一致认识：封锁应当是第一步。会议结束时大家都清楚了应该怎样决策。而苏联决策时不仅没有这样的论证过程，在21日召开的高层会议上，苏联驻古巴的军方代表迪曼特耶夫提出，导弹要想不被美国U-2侦察机发现是不可能的。“国防部长马利诺夫斯基在桌子底下用脚踢了这位冒失的军官。”这是示意他不要提反对意见。两种决策过程已经暗藏了未来的胜负。

在美国的决策过程中，肯尼迪总统还收到了各种方案和备忘录，包括前国防部长、前驻苏大使的意见。在公开宣布决定前，肯尼迪还必须征得国会的支持和同意。国会两党领袖和议员虽然最后赞同了总统的方案，但共和党领袖坚持在会议记录上注明一段话：总统在海上隔离计划公布前夕通知了国会各领袖，但事前未就此问题征求过他们的意见。肯尼迪非常清楚其中的含意：我们支持你，总统；但那是你的决定，不是我们的决定，如果出了岔子，我们就要砸烂你的脑袋。国会既要知情，又要分清责任，总统岂敢由着性子胡来?

10月22日，肯尼迪向全国公开披露了苏联正在古巴构筑进攻性导弹基地的消息，及美国

即将采取的封锁措施和外交努力。各种民意测验表明，封锁行动得到了美国绝大多数民众的支持。美国的行动完全出乎赫鲁晓夫的预料，他原本期望华盛顿大吃一惊，当他的秘密暴露时，大吃一惊的却是他自己。由于没有任何思想准备，没有任何应急计划，在肯尼迪发表讲话后的13个小时，苏联居然没有任何公开反映，它在世界各地的外交官都处于被动状态。事实上，在5月份赫鲁晓夫决策前，就有人提醒他，美国一旦发现苏联在古巴部署导弹可能会采取封锁的对策，那时苏联无能为力。但是，这一正确的预测被苏联的决策机制淹没了。赵学功教授注意到了两国决策机制的差异，他写道：“赫鲁晓夫并没有像肯尼迪那样建立一个危机处理小组，所有的重大外交决策仍然由中央主席团成员和中央委员会的少数几个成员来制订……”虽然危机产生后他也设立了两个小组，但是“与肯尼迪政府的执委会完全不同，赫鲁晓夫的两个小组往往是被动地等待上级的决策，然后对其进行详细研究，提出实施计划，而非向领导层提出自己的政策建议，供决策者参考。这种工作程序决定了这两个小组形同虚设，对赫鲁晓夫的决策不会产生什么影响。”

苏联的决策机制在危机发生后仍然没有、也不可能发生变化。10月25日，赫鲁晓夫主持召开中央主席团会议，尽管他提出化解危机的主张让与会者吃惊，但会议结果是，勃列日涅夫、柯西金、科兹洛夫、米高扬、苏斯洛夫等“一致同意做出妥协”。赫鲁晓夫通过信件向肯尼迪表达了他的意向。10月26日上午，赫鲁晓夫再次召集中央主席团开会，提出撤出在古巴的导弹，与会者没有人提出异议。赫鲁晓夫亲自口授了给肯尼迪长信。10月27日，在中央主席团会上，赫鲁晓夫又提出自己对局势发展的新看法，转而强调苏联必须采取强硬态度，并再次口授了新的给肯尼迪的信，中央主席团再次“一致表示同意”。这样翻来覆去，不能不让对手产生怀疑。10月27日被称为“黑色星期六”，美国向苏联发出了“最后通牒”，实际也作了最高级别的战争准备。28日上午，赫鲁晓夫又召开会议讨论对策，参加会议的主要是中央主席团委员和候补委员以及他们的助手，共23人。一位与会者回忆，整个会议只有赫鲁晓夫一个人在讲话，除了米高扬和葛罗米柯偶尔发表一点评论，其他人都保持沉默。好像是在向赫鲁晓夫说：“是你把我们带到了这样的境地，现在还是由你把我们带出去。”最后，会议确定接受美国承诺不入侵古巴、苏联撤出导弹的建议。

一个泱泱大国的最高层就是这样决定国家大事的，岂有不亡之理?苏联距古巴7000英里(折合约1万1千多公里、6万2千多海里)，在1962年7月初到10月中旬的3个多月时间里，苏联向古巴运送了4万多军人、42枚中程导弹、42架轰炸机和42架战斗机；建成了24处导弹发射基地，共储备各种导弹约600枚。直到接近成功才被美国人发现，这不能不说是个奇迹。这是苏联历史上最大规模的跨洋军事调动，整个行动动用了各类舰只近150艘，往返航行185次。如果再计算撤出导弹的运力就应翻倍。没有人计算苏联在整个古巴导弹危机中共消耗了多少卢布。赫鲁晓夫在执政初期也知道应当发展经济，为人民提供更多的牛奶和面包，但是到60年代他改变了初衷，转而增加军费开支。后来勃列日涅夫的执政过程也大抵如此。苏联不是被外敌入侵打败的，也不是被西方“和平演变”搞垮的，是它自身的制度缺陷使它走向了解体之路。

《十月风云：古巴导弹危机研究》是一本严谨的学术著作。作者收集了大量国内外的相关文献资料，其中不少是第一手的原始档案，分析了古巴导弹危机的每·个细节，给我们的启示是多方面的，仅从决策机制并不能窥其精华。美国的决策机制固然有其成熟的一面，但机制并不能改变时代的眼光。就像新中国成立时美国的态度一样，美国对古巴革命的敌视，促使古巴倒向苏联。肯尼迪政府对古巴的封锁和破坏，也是诱发赫鲁晓夫冒险的原因之一。卡斯特罗原本无意将其领土提供给任何国家建立军事基地，但是两大阵营对立的冷战时代也使他别无选择。古巴导弹危机并非只是苏美两大国的对弈，美国与古巴、古巴与苏联、苏联与美国三方关系的互动贯穿始终。

古巴导弹危机是冷战的产物。冷战虽然已经成为历史，但是导致冷战产生的各种因素并未彻底消失。研究冷战不仅具有学术意义，个中的政治意义只有阅读才能有所体会。《十月风云：古巴导弹危机研究》是本值得品味的好书。

[作者简介]任世江，男，1950年生，编审，《历史教学》主编。

[责任编辑：王雅贞]