论行政人的伦理困境与出路

[摘要]行政人在行政实践中常会遭遇服从上级与对公众负责的冲突、行政人身份与角色群的紧张、公共利益与个人利益的僵局甚至行政人隐私权与公民知情权的平衡等四大伦理困境。行政人的不道德行为给社会带来了严重危害。行政人陷入伦理困境有三重因素：微观方面是行政人角色界定模糊；中观方面是监督和制约机制乏力；宏观方面是行政主导价值旁落和传统行政文化的侵扰。行政人选拔应与行政主导价值观相匹配，推进以组织流程转变为核心的政府再造运动；慎用行政实践中的伦理性妥协；开展行政人伦理培训；加强伦理立法及制度化是行政人摆脱伦理困境的基本理路。

[关键词]行政人伦理困境因素理路

[中图分类号]B82-051[文献标识码]A[文章编号]1007-1539(2009)05-0073-05

公共行政不是与道德无涉的领域，作为时时关注公共利益、具有关心他者责任的行政人，若不是更多，至少也与一般公民一样，常面临多重伦理困境，使其道德生活呈现出一定的“悲剧性与悖论性”。这种道德判断和价值选择往往不是在明显的善与恶之间，可能也不是在多种可以序列化的价值间的“取最大多数人的最大利益”的简单数学游戏——像功利主义推崇的那样，而首先是指在相互冲突的一个(些)善与另一个(些)善、一种(些)价值与另一种(些)价值之间的选择。由于行政人多重责任的复杂性使其在行为选择时出现心理矛盾和观念冲突，当观念意识在利益和评价标准上不能达到一致时，可能引发代理失灵、寻租腐败、规避责任等伦理困境。因此，引导行政人恰当地运用自由裁量权和伦理自主，在行政实践中创造性地处理价值选择问题，助其走出伦理困境具有重要意义。

一、行政人的伦理困境

对人与人性的认识与解读是社会科学诸学科最根本的任务。传统的人性理论对人与人性采取了“两分法”，即“善”与“恶”之分。社会科学的繁荣使得人们对其认识渐趋深刻，划分越来越细，先后出现了“四分法”、“五分法”、甚至“六分法”。毛寿龙教授依据“人性冲动的理论”，将人分为“政治人”、“经济人”、“道德人”和“审美人”。还有学者进行五分、六分，除上述四类人外，分出了“宗教人”、“行政人”。“行政人”是“行政人员”的简称，广义上包括国家部门中所有公职人员，即经过选任或政治任命的政府官员和其他非经选任和政治任命的公职人员。我国的行政人主要由公务员担任，当然也有不少非公务员被授权赋予实施执法活动的资格，执法时同样属于行政人范畴，享有行政人的法律地位。现实中行政人经常面临价值选择，往往不是在简单的善恶之间的选择，而是在多种善之间、多重义务或责任之间的抉择。当行政人无法做出有效选择时，伦理困境就出现了。

(一)服从上级与对公众负责的冲突

在行政实践中，当上级意志与群众诉求一致时，自然没有冲突发生，但行政人经常会遇到上级命令和公众利益相背离的情形，如上级出于组织利益的考量，要求对某项政策的不良后果暂时保密；而制度章程和公众都要求及时准确地反馈政策的执行情况。这样行政人就会陷入服从上级与对公众负责的伦理困境。服从组织的行政人道德责任与对公众负责的伦理要求，就会构成对行政人行政选择的严峻考验。对公众负责是为人民服务这一行政主导价值的体现，而服从上级则是所有行政组织系统能够维持正常运转的制度安排和行政人起码的职业伦理。从委托代理视角考虑，下级是代理人，上级是委托人，代理人对委托人负责自然是下级严格地执行上级的意志，但上级又不是最终委托人，最终的委托人是公民，这已成为学界共识，这样政府的所有人员都要效忠于公民。行政人究竟是对最终委托人负责还是对直接委托人负责?这是一个复杂的伦理问题。

(二)行政人身份与角色群的紧张

在现代社会中，每个个体的角色并不是孤立存在的，而是与其他角色联系在一起的。处于社会环境中的行政人不再将自己认同为某一或某些角色，而是复杂的网络系统中相互关联的角色群。角色概念是角色责任冲突的关键原因，由于行政人承担着多种角色，与各种角色相关的责任之间经常发生冲突，从而使任何履行责任的行为都成为一个相当困难的问题。实践中问题的关键不在于行政人同时兼具行政人身份与多重角色，而是这些角色常被赋予不同的义务，而行政人的时间和精力是有限的，同时其不同的角色地位会遭遇来自各方面的不同期待，选择优先履行哪种义务将导致行政人身份与角色群的紧张。行政人必须平衡各种角色和价值，并做出正确的决策以达到行政目标，当这些期待难以平衡时，就会陷入伦理困境。

(三)公共利益与个人利益的僵局

公共利益与个人利益的僵局是指行政人作为公权力行使者所担负的义务与自身利益之间产生的冲突。这里的利益冲突比法律意义上的利益冲突更宽泛，大多又不为法律所控制，包括各种影响因素与行政人所服务的公共利益之间的矛盾。图斯曼将冲突的原因归为西方的“个人主义精神”传统，随着个人作为一大堆政治和社会权利与义务的承担者的面貌出现，人们越来越将自己视为“主要是一系列价值观、欲望、动机和利益的综合体”，有权实现自己的目标和利益，并以理性经济人的方式来满足个人的欲望就被视为合理的行为。诚然，作为公共利益代理人的行政人被赋予了公权力，应坚持公共性原则寻求公共利益最大化，然而，由于对公权力的非公共运用能带来额外的收益，行政人可能会为实现自身利益的最大化而有意识地、非道德地行使权力，放弃为公众谋利的担当而表现出一种非公共性倾向，从而消解政府的德性。这种僵局是否会影响行政人的选择，这将取决于行政人面对诱惑的免疫力的强弱。

(四)行政人隐私权与公众知情权的平衡

隐私权是公民的基本权利之一，大多数学者认为其是自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。行政人也希望享有和普通公民一样的隐私权以获得心灵的安宁和慰藉，权力异化、伦理失范者更希望借此来掩盖自身的不端。近年来法律意识渐强的公民保护隐私权的氛围感染了行政人，使之以隐私权受到侵扰为由，向法院起诉的现象时有发生。然而按照古典政治学思想，掌握公权力的行政人的一切必须置于阳光之下以接受公众监督。公众知情权是公众行使一切民主权利的基本前提和防止出现恶政府的必要条件，是公众主张有从政府和行政人处获悉各种公共信息的一种政治权利。由此，一方面行政人声称有权维护自己的私生活秘密以防止任何人的干涉和侵犯；另一方面公众主张有权了解一切公共信息，要求政府决策、公共事务和行政人出生、年龄、学历、经历、德行、能力、私生活等信息透明化。公众知情权要求尽可能多地了解行政人的信息，而行政人要竭力维护自己的隐私不被外界探扰，这样前者的积极获取与后者的消极抵御就构成了行政人的伦理困境。

二、行政人的不道德行为及其危害

行政权的运行涉及的对象是公共事务，所追求的应是公共利益。然而，行政人身陷伦理困境时，往往采取不道德的行为，以致损害公共利益。近年来，行政人伦理失范频发，给我国的经济、政治、人事和社会文化建设带来了严重危害，这主要表现在以下几个方面。

首先，伦理失范造成巨大经济损失。这主要涉及行政人贪污、贿赂、挪用公款、违规经商和隐匿财产等经济类行政伦理失范，由此造成的巨额损失触目惊心。

其次，伦理失范导致政府信用缺损。我国政党政治与政府理论中暗含着一个“理想人”预设，即政府的各种决策应以人民利益为重，行政人是公仆，一切行为的目标就是人民利益最大化。但应然毕竟不等于实然，各级政府及行政人也有自身的利益诉求。随着计划经济向市场经济转型的深入，追求合理的利益实现得到人们的普遍认同。这就使计划经济时代的“理想人”与市场经济条件下的“经济人”发生冲突，引发行政人伦理失范，与民争利，或干预微观经济主体的经营活动等，破坏了政府在公众心中的威信，导致政府信用缺损。

再次，伦理失范产生用人问题上的腐败。长期以来干部管理体制存在许多弊端，任用干部只有“选拔”而缺少“选举”，组织人事权掌控在少数行政人手里，使官场变成了市场，后果十分严重，具体表现为：公款行贿、官商勾结、权钱交易、跑官要官等。

最后，伦理失范挑战社会主义文化建设。随着从封闭到开放的社会转型，西方各种思潮涌人，开阔了人们的视野，也引起了行政人价值取向和道德观念的冲突。舍已为人、爱岗敬业、公正廉洁、勇于奉献的传统理想道德正遭受严峻的考验。如果作为具有社会风向标功能的行政人置传统优秀价值观于不顾，频发伦理失范，则会造成社会不良风气的弥散，对我国文化建设构成威胁。

三、行政人面临伦理困境的因素解析

行政人陷入伦理困境有三重因素：微观方面是行政人的角色界定模糊；中观方面是监督和制约机制乏力；宏观方面是行政主导价值旁落和传统行政文化的侵扰。

(一)行政人的角色界定模糊

行政人身处各种复杂关系的中心，角色高度多元化，造成了伦理困境的可能。行政人伦理困境的一个重要因素是其角色扮演中出现了“公共人”和“经济人”属性的模糊。行政人的应然目标函数是公共利益最大化，但在市场经济价值观的诱导下，“经济人”的自利和机会主义的行为倾向削弱了道德自律的力量，常常表现为追求自身利益的最大化，致使公共利益旁落，在面临具体问题时行为失范，正如巴纳德曾指出的：“公共行政人员在多种角色冲突或责任冲突的情况下，如果行政人不能平衡各种角色，并做出正确的决策，就有可能表现出一种不作为或不积极的态度，逃避决策责任”_6]，陷入伦理困境。

(二)监督和制约机制乏力

我国的传统道德一直把人性设计为无私无欲的人，强调利他最大化，在行政伦理建设上过于从精神层面宣教而忽视从制度层面构建运作规范机制；过于看重自律而忽视他律，使得对行政人的要求只限于软约束而缺乏硬约束。理论上，政府及行政人都公开反复宣称要对公民利益负责，然而如果没有相应的制度保证，实际的做法则常常是对上级负责。当下我国虽然在民主、法制与社会管理层面的建章立制上取得了很大的进展，对权力的监督和制约机制也逐步设置起来，但还远远适应不了社会转型期迅速发展的现实需求。至今没有一部“行政人道德法”，还没有形成完整的行政人道德建设法律体系，还存在一些制度真空，特别是在决策和反馈两个环节上存在着“虚监”和“弱监”现象。现行监督和制约机制在运行过程中存在明显缺陷，主要表现为：表面、某一环节监督多，实际、整体过程监督少；对一般干部监督多，对主要干部、特别是“一把手”监督少；事后监督多，事前事中监督少等。另外，法律、法规执行不力，尤其是行政权介入立法与司法过程而导致失控，滥用权力的行为得不到有效控制是行政人陷入伦理困境的中观因素。

(三)行政主导价值旁落

我国公共行政主导价值是指“全心全意为人民服务”。它获得了法律话语、政治话语的合法性，也是行政实践的本质要求。当下我国正处于双重社会转型期，传统的价值受到社会变革的剧烈冲击，行政人价值观的异化所引发的公权力的道德腐败，严重侵蚀了“为人民服务”的主导价值。公权力的异化是对“为人民服务”的主导行政价值的严重背离，损害了公共利益，削弱了政府德性，使得行政人陷入伦理困境。

(四)传统行政文化的侵扰

一个民族的行政文化是在长期的历史过程中习得的，并趋于成为一种文化定势，其往往被该社会的政治、法律制度确认下来，并深入到社会成员的心灵和行为中，成为社会成员的共识。我国传统行政文化对行政人伦理的影响主要体现在传统的“人情”和“关系”文化上。在传统社会中，政治、行政、伦理是纠葛在一起的，但伦理是核心，其极重“关系”和“人情”而忽视制度与权利。政府与公民间是一种驱赶式、牧羊式的关系，认为权力不是公民赋予的，而是上司恩赐的，官员只服从、依附于上级；政府与官员对民众不是服务，而是统御。在这种传统行政文化的长期浸淫与熏陶下，“人情”、“关系”观念渐入人心、长盛不衰，并对现今公共生活仍具极大影响，行政人自然也将人情世故夹杂在行政实践中，导致行为选择中缺乏正义、诚信、公平和责任，引发伦理困境。

四、行政人伦理困境的解救之道

行政人处理伦理困境的能力高低对重塑政府形象、提高行政效率和巩固政府的合法性至关重要。以往学界对行政人解决伦理困境能力建设的理解过于狭隘，局限在纯思想建设的场域，强调“自律”、“学习”、“修养”、“教育”等。其实伦理建设作为一种现实的实践活动，是同社会实践活动的其他方面密切关联、制约的，不应限于思想领域。行政人伦理困境的解救之道是多样的，笔者提出以下基本理路。

(一)行政人选拔应与行政主导价值相匹配

“为政之要，唯在得人”，实践证明，行政人能力的高下、素质的良莠、品德的优劣往往是影响法律、政策能否充分实现的关键。一方面“行政人员的责任来自专业化的标准”，基于专业知识形成的责任感，比基于利益考虑的责任感更具有客观性。它可以避免纯粹个人标准的随意性，具有独立性的特质。“各种专业都在某种程度上承认，有效的服务、由这种服务伴随而来的影响，以及服务的独立性都有赖于科学数据的客观性和可靠性。”行政人的专业知识可以帮助他们承担与自己的专业相关的个体道德责任，避免因对权威、上级或法律制度的服从而逃避道德责任的情况。另一方面，实践证明，伦理困境的解决需要行政人高度的伦理责任感和公共利益至上的公共精神，因为人民是行政人进行行政管理的“权源”与“物源”，因此，行政人选拔

应与“为人民服务”的行政主导价值观相匹配。行政人应把“做人与从业统一起来，把个人生活与职业活动统一起来”。选择那些具备良好职业素养和道德操守的专业人员，能大大降低面对伦理冲突的风险，减少决策困境，以实现行政价值目标。

(二)推进以组织流程转变为核心的政府再造运动

随着市场经济体制的形成和逐步完善，我国公共领域和私人领域的分化也进一步加剧，在行政人身上亦体现出公共利益和私人利益的分离。由于公共领域的信息不对称、行政的利己主义动机以及传统行政模式的“道德困境”，不可避免地会带来行政人的道德风险。而要避免这种“道德风险”，对行政人作出是否合乎道德的判断和审视，方法之一是在现有的政治体制框架内，加快行政管理体制改革，推进以“流程转变为核心”的“政府再造”运动。改革目标是组织结构扁平化、工作流程简单化、行为规范化和政府服务的“无缝隙”化。如此，一方面既可以使政府回应一般公众对公共产品的普遍化需求，同时，也能满足市场经济条件下特殊利益主体复杂多变的多元化需要，进而提升对政府服务的满意度；另一方面又可以促使政府转变职能，纠正行政人偏离谋求公共利益最大化的行政轨迹。总之，通过在政府的运作流程上减少疏漏，努力规避行政人的道德风险，有助于行政人摆脱伦理困境。

(三)慎用行政实践中的伦理性妥协

行政人角色扮演中的故障使得行政人经常处于伦理困境中，伦理性妥协正是行政人面临伦理困境时必须做出选择的行为。它既是伦理的，表现为对未来的憧憬；又是妥协的，显示出对当下的放弃。所谓行政伦理妥协，是指国家公务员在政府行政过程中面对一些善与善或大善与小善等道德冲突而又必须作出某种行为选择时，被迫放弃某些小的或较低层次的社会道德规范和行政价值目标，以维护较大的或较高层次的社会道德规范和行政价值目标。伦理妥协是一种特殊的行政行为，是选择迫不得已的手段以摆脱伦理困境的活动，其本身并无对错善恶之分，当妥协可以被作为一种精神品格来评价时，它的关键性要素在于妥协作为一个动词所指向的对象，即妥协者在什么情境下妥协，是考量妥协行为是非的标尺，考量要遵循“最小恶果”原则。所谓“最小恶果”，主要有两层意思：其一，从行政行为选择的原则上说，要求“最大的善”，就是说，要求行政选择不仅能实现行政目的，而且要运用具有相对独立的最大伦理价值的手段；其二，“最小的恶”可以理解为行政行为选择中客观因素和主观因素辩证统一的结果，例如，可以理解为公务人员在“愿望”与“条件”之间做出的行政伦理妥协。在这种特定的情况下，“最小的恶”起着调节各种不良行政环境的特殊作用，其主要伦理价值在于表明行政妥协在原则上是允许的，以及在何种情况下做出何种程度的行政伦理妥协。需要注意的是，伦理妥协只是一种特定情形下的权宜之计，不应被泛化为一种普遍的行为选择模式。我们应在伦理妥协的限阈空间内解决伦理困境，机械地否定和简单地推崇皆不足取。

(四)开展行政人伦理培训

欲使行政人具有道德追求和伦理责任，就要进行持久而有效的伦理道德训练。通过伦理培训可以提升行政人确认道德困境、识别伦理情境、诊断伦理问题、建立伦理决策的分析技术，增强其职业生涯的道德义务感和责任感，创造性地运用各种行为规范和伦理标准以抵制伦理失范。

首先，伦理培训的核心是在行政人中形成良好的行政道德人格，如具有规则意识、责任意识、公正意识、服务意识、诚信意识等。良好的行政道德人格可以使行政人减少从事不道德行为的风险。其次，伦理培训要帮助行政人树立“为人民服务”的行政主导价值观，宣传普及伦理行为准则，培育行政人承担行政伦理责任的浓厚的行政氛围，重铸行政人的一切须置于阳光之下以接受人民监督的理念。关于行政人的隐私，正如恩格斯所言：个人的隐私甚至阴私与重要公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。行政人的隐私权应被限制以实现公众知情权已成为法治社会的常识。最后，伦理培训要提高行政人应用伦理原理解决伦理问题的能力。要确保行政人理解并掌握行政活动背后的哲学、伦理学逻辑，知晓并遵从相关的法律或组织规则，具备道德判断和道德推理能力。培养行政人的道德自主性和责任感，通过潜移默化的教育使道德规范转化为行政人的内心信念，使之懂得应用公认的伦理守则去解决行政实践中的伦理问题。

(五)加强行政伦理立法及制度化

行政伦理法制化就是把基本的、普遍的道德伦理上升为制度，以明确的形式公之于众。目前世界上行政伦理法制化已成为一种潮流，在欧美尤以美国较为突出：1958年美国国会通过《政府工作人员伦理准则》，为所有政府雇员包括官员制定了内容广泛的道德规范。1978年通过《政府行为伦理法案》，规定了政府部门中的工作人员都必须做到的十个方面的要求。1989年又通过《政府行为伦理改革法案》。1992年美国政府颁布了内容更详细、操作性更强的《行政部门雇员伦理行为准则》。我国2005年1月由中共中央颁发的《建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，已经提出了建设行政伦理法规体系的任务，但总的来看目前还没有行政伦理立法。笔者认为制定行政伦理立法可分为三个层次：一是行政人服务规定；二是行政伦理法；三是反腐败法，其核心是行政伦理法。借此对行政人的行为进行制约，以保证行政活动的公共性。另外，还可以行政人职业道德为基础制定相应的行政职业伦理法规，增强职业道德的强制力。

(作者：杨建国南京农业大学公共管理学院讲师、行政管理专业博士生，江苏南京210095)