论政府公共决策的道德基础

刘 霞

[摘要]道德和政府公共决策有着深刻的内在联系。道德构成政府公共决策的重要基础，它影响公共决策主体和公共决策客体的活动，渗透到公共决策过程的各个环节。这表现在道德是政府公共决策权力的一种制约机制；是政府公共决策过程的一种调整机制。公益、正义和责任是政府公共决策的道德基础的具体表现。

[关键词]政府公共决策道德基础

[中图分类号]B82-051[文献标识码]A[文章编号]1007-1539(2009)05-0068-05

登哈特曾说：“行政官员应该做好把决策标准调适到已经反映我们社会核心价值观的义务和认识到组织目标的这些变化上来的准备。行政官员对组织内制定的决策和决策依据的道德标准负有个人和专业的责任。”登哈特的这段话阐明了道德(或称伦理)之于公共决策或日公共政策的重要性。的确如此，“政府伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政府伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理”。可见，作为同属于社会上层建筑重要组成部分的道德和政府公共决策有着深刻的内在联系。政府公共决策要遵守某种道德要求，合乎某种道德准则。

一、道德：政府公共决策的重要基础

从某种意义上说，政府公共决策是国家机关和行政工作人员以某种道德判断为前提的选择过程。在政府公共决策过程中的每一环节都面临着选择，必须从各个角度对各种方案进行比较，权衡得失，作出评估，决定取舍，这一过程中道德判断起着至关重要的作用。“最可怕的不是谨慎而不道德的政府条例，而是轻率而又不道德的公共政策。”口道德构成政府公共决策的重要基础，它影响公共决策主体和公共决策客体(目标团体)的活动，渗透到公共决策过程的各个环节。

(一)道德是政府公共决策权力的一种制约机制

权力就其本性而言，有扩张的倾向，也有被滥用的可能。德国历史学家弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑。”法国启蒙思想家孟德斯鸠也指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”而“滥用权力是和权力过大、不加任何限制、听任便宜行事分不开的”。因此，有必要构建有效的权力制约机制，加强对政府权力，包括政府公共决策权力的监督。

一般来讲，对于政府公共决策权力的制约有两个方面：一方面是他律机制，即其他权力或权力主体以及制度对行政权力行使者的制约，主要包括立法权力和司法权力对它的监控；另一方面就是道德自律机制，即道德通过“道德命令”的方式，通过个人习惯、社会舆论和职业道德传统，对政府官员的行为产生深刻的影响，起到防患于未然的作用。道德对于约束政府公共决策权力的滥用具有软约束的作用，这是因为道德作为政府公共决策的一种外在的环境，要求政府的公共决策必须合乎社会道德规范，当公共决策过程中出现不道德的决策时，社会舆论的压力也会促使决策者对不道德的决策进行修正，使其最终合乎社会公认的道德标准。在缺乏强有力的外在规范对公共决策者监控的情况下，“内化在行政人员心中的价值观总是能在决策过程中起作用……甚至当某行为缺乏相应的法律规定指导时，行政人员仍可以求助于内心的伦理指导准则”。

(二)道德是政府公共决策过程的一种调整机制

政府公共决策过程一般划分为决策问题的界定、决策目标的确定、决策方案的抉择、决策的执行和决策的评估等。在政府公共决策过程中，道德实现了从观念形态到物质实践的转变过程，通过这一过程的运作不断地调整政府公共决策过程本身。

1、道德影响决策问题的界定。决策问题源于社会问题，但不是所有社会问题都能进入公共决策议程而成为决策问题，决策问题的选择既取决于决策者的经验知识，还取决于决策者的道德想象力。在政府公共决策过程中，人们的价值观不同，所追求的利益不同，以及所掌握的知识背景不同，对决策问题的认识必然会不同，因而所提出的看法也会不同。不同的价值标准会有不同结论，因此也就归结为不同的决策问题，在这一过程中决策主体的道德观对决策问题的界定起着主要作用。

2、道德影响决策目标的确定。在政府公共决策过程中，决策主体总是要以一定的道德观和道德规范去认识和衡量决策问题，认识要解决的决策问题所面临的各种利害关系，从而形成解决问题的决策目标。处在不同地位的主体，会用各自不同的决策道德观、实际利益追求标准来衡量决策目标的重要程度。

3、道德影响决策方案的抉择。道德观是人们观察世界的工具，不同决策道德观下的人们具有不同的衡量尺度。价值尺度不同，对决策方案利弊得失的评价也不同。决策主体依据自己认同的道德取向对决策行为进行选择，决策主体对某种方案的决策价值持肯定态度，就会选择这一方案，否则，就会放弃该方案。一句话，决策方案的选择是决策主体在对决策作道德判断的基础上进行的。

4、道德影响决策的执行。政府公共决策的执行涉及执行机构和决策作用者。政府公共决策能否得到有效的执行首要取决于政府公共决策本身能否得到决策作用者的认可，而这种认可是以决策作用者本身的道德来进行判断的。如果决策作用者的认可程度较高，就会有利于政府公共决策的执行。同时，执行机构人员的道德在很大程度上遏制“上有政策，下有对策”现象的滋生蔓延。

5、道德影响决策的评估。道德规范对决策的评估具有重要的意义，因为在评估过程中，人们运用道德标准对决策现象进行鉴定和批评，用以影响决策主体的政策定向、行为决断和价值追求的活动；同时，道德规范也影响着在决策评估过程中对决策信息的选择和处理，对于合乎自己道德选择的信息予以接受，而对不符合自己道德选择的信息则予以排斥。

二、政府公共决策的道德基础的具体表现

(一)公益

公益是一种普遍的、共同的利益。政府公共决策作为现代政府权威性地分配社会利益，解决社会公共问题，实现社会公益的主要手段，关系到千千万万人的利益，牵动着千千万万人的心，越来越和各个领域、各个层次的人们发生着千丝万缕的联系。因而，政府公共决策应该以公益为基础。如E．R．克鲁斯克和B．M．杰克逊在《公共政策词典》中指出，公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。亦如詹姆斯·E．安德森所说：“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”

1、公益是政府公共决策公共性的基础

公共性是政府公共决策的本质属性。这可以从日本学者药师寺泰藏对公共政策的界说中略见一斑，他指出，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的“政策”。政府公共决策的公共性体现在其公益性上。政府公共决策必