关于服务型政府内涵的思考

王瑞娟　王家斌

摘要：构建服务型政府是时代发展的必然要求。从理论上对其基本内涵进行分析和阐释，可为我们加深理解、加快变革提供有益的参照，本文从政府建立的起源出发，结合现代社会的发展要求，思考服务型政府应具有的内涵。

关键词：服务型政府 5W1H 内涵

服务型政府是在我国政府深化行政体制改革和转变政府职能的背景下提出的。那么应该赋予服务型政府怎样的内涵，才能真正反映人们建立政府的初衷和现代经济社会发展的需求？这需要我们从政府建立的起源出发，结合现代社会因素，思考服务型政府的内涵。下面我们用5W1H法分析有关“政府”的相关内容，及其理论。最终总结出服

务型政府的内涵。

一、Why——人们为什么要建立政府？

早在古希腊城邦社会,人们就开始关注社会的公共性活动,并将城邦视为所有成员组成的共同体。洛克从“自然状态”“自然法”、“自然权利”等概念出发，深刻分析了政府的形成过程。认为，人类社会本来处于一种自然状态之中，人们依照自然法即人类自身的理性行事，他们作为独立个体享有最大的独立性。“在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。然而，“自然状态”存在三大缺陷：一是缺少一种确定的、公认的法律。有些人由于偏见或者无知，拒绝接受自然法的约束。二是缺乏一个有权按照法律来判决争议的裁判者。三是缺少一个支持正确判决的公共权力。人们为了克服自然状态的缺陷，便相互订立契约，把一部分自然权利交给中间被指定的人，变私权为公权，并使公权在公共的意志之下运行。政府也就由此而产生了。

政府是为了满足人们公共裁决，公共服务的需要而产生，为人民服务是政府不可违背的根本宗旨。政府在任何时候都要以人民的利益为重，全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。因此“以民为本”、“以社会为本”应该是服务型政府的深层理念。

二、Who——有谁来组成政府？

政府的权力来源于人民权力的让渡，所以政府的决策要体现群众的想法。亚里斯多德曾反对“一人之治”，认为只有以中产阶级为基础才能组成最好的政体；伊壁鸠鲁提出了个人是社会存在的基础,一切社会关系与法律关系都以个人利益为依据的思想；西赛罗则强调国家是人民的共同财产,政府官员行使权力必须以代表公意的法律为依据；斯多噶学派则以其自然法思想为人人平等理念创造了政府,他们强调,普遍存在的自然法赋予每个人相同的理性,代表着公正与客观,人类必须在“共同本性”基础上来生活；马克思主义认为：人民是国家的主人，政府工作人员是人民的公仆。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》中明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。另外，面对现代社会复杂性、动态性和多元性的环境。政府已经无法成为唯一的治理者，它必须与非政府的组织、社区和民众一起来共同治理，推行公共服务的社会化与市场化。

政府要在征求人民同意的情况下施政，人民可以参与决策。人民要求政府“实行政务公开”、“透明行政”,并要求政府建立多种沟通渠道，实现公民的广泛参与，充分听取公民的建议与意见，体现政府民主的特性。所以，服务型政府应该是民主政府，即人民当家作主。

三、What——要这个政府做什么？

在1968年明诺布鲁克(Minnow brook)会议上,弗里德里克森等人提出,要彻底抛弃政治——行政二分法,重视公共行政中的价值研究,在政府管理中要更加突出公平观念；要体现公民对政府工作的参与，关注公民的满意程度，强调对公民要求的回应。这些主张,无疑是在早期民主理念基础上,使政府工作进一步向服务回归。卢梭从天赋人权角度提出人生而自由、平等，权力属于任命。政府只是人民的委托者，人民能够监督政府而政府成员应是人民的公仆。权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者就必须对社会公众负责。一个政府只有当它能够真正履行其责任时，才是合乎情理的、才是合法的。从经济学的观点看,纳税人用自己纳的税从政府那购买自己需要的服务,而由纳税人的税收供养的政府机关及其工作人员就应该给广大的纳税人服务。

人们建立政府的初衷就是让这个政府为人民服务，为人民负责。人民让渡权力给政府，“权力由谁产生，就应该向谁负责”。政府必须回应社会和民众的基本要求，履行政府的法律义务，承担责任。使得政府这一“公契”的目的真正落实在为公民，为社会服务上。由此，服务型政府应该担当“服务者”的角色，为人民负责。

四、When——什么时候需要这个政府？

政府不应包揽人们从“摇篮到坟墓”的全部生活过程，而应在人们有需要时提供其应有职能。古典自由主义经济理论的代表人物亚当·斯密认为，市场这只“看不见的手”能够自动调节经济运行，因此他主张政府不要干预经济，认为政府的基本职能是保障人们的自由、生命财产不受侵犯，任何超出这一范围的职能都是不必要的。1929—1933 年发生的世界性经济危机，使各国政府认识到市场机制并不是完美无缺的。此时凯恩斯所著的《就业、利息和货币通论》成为了救命稻草，于是许多国家纷纷采用凯恩斯的干预主义理论。该理论认为，应当发挥政府对经济社会发展的干预作用，以改善和增进社会公共福利。二十世纪七十年代以后，西方国家普遍出现了滞胀现象，干预主义理论越来越遭到人们的质疑。人们逐渐认识到，在政府和市场中，不能简单地进行二选一，而要将两者结合起来，取长补短，保持经济社会持续发展。所需要的政府不能单纯看政府规模，而要看它是否是一个有效的政府。

一个有效的政府应该是一个能够治理并善于治理的政府。政府应该处于“守夜人”的角色，而不能即是市场参与者又是市场“仲裁员”。应该有所为，有所不为，主要做市场和个人不能做，不愿做或做不好的事情。因此服务型政府应该是有限政府。

五、Where——在哪些方面需要这个政府？

关于人民在哪些方面需要这个政府的问题，在这里可以理解为政府的职能是什么的问题。党的十六大第一次把政府职能归结为“经济调节、市场监督、社会管理和公共服务”四个方面。在管制型政府的模式下，政府与社会之间呈现出大政府小社会格局,政府职能无限扩张,有时甚至是为管制而管制。政府要为人们提供良好的制度，良好的公共政策服务，提供公共服务。保护共有资源和自然资源。维护宏观经济稳定，维护社会公平。为企业发展创造良好的、公平的竞争环境，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为公民完善公共服务。经济发展到一定程度后，人们的需求就会发生变化。解决了温饱问题的人们在继续追求更高收入和更丰富的物质财富的同时，会进一步追求生活质量的整体改善和提高。这就需要政府职能做出及时调整，在抓好经济工作的同时，更加强社会管理、公共服务等职能，以满足人们的这些高层次需求。

党的十七大报告中提出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。温家宝总理曾经指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场服务，为社会服务，最终是为人民服务”。由此，服务型政府应该彻底转变政府职能，满足我国市场发展的需求。

六、How——这个政府将怎样运行？人们将怎样管理这个政府？

政府应该秉承信息公开的原则，让公众清晰地知道政府在做什么、怎样做和效果如何。人们要求这个政府是高效的。洛克指出，使用绝对的专断权利来进行统治，是与人们组建政府的目的背道而驰的。“如果没有有关权利和财产的经常有效的规定来保障他们的和平与安宁，人们就不会舍弃自然状态的自由而加入社会和甘受它的约束”；但他认为，统治者在野心和奢侈的怂恿下，经常想要保持和扩大已有的权利。“不去做人们当初授权给他时要他办的事情”。所以，人民应当对政府的行为时刻保持警惕，并设法限制专横和防止滥用权利。政府服务的内容应当受到法律和民意的限制，没有法律的授权和任命，政府不能随意扩大服务内容。其次，政府权利应受到法律、民意机构和社会的限制。政府需逐步放弃微观经济管理职能，将主要精力放在加强与改善宏观经济调控上，为企业提供良好的外部服务，比如法律服务、政策服务、信息服务等。

在政府提供公共服务的过程中必须考虑成本和绩效问题，改进政府管理方式和手段，提高行政管理水平，降低行政成本，提高行政效率，自觉接受人民监督，严格规范政府的行为。政府的权力严格地受法律的限制，政府的行为不可违反法律的规定。因此服务型政府应该是透明政府、高效政府、法治政府。

“服务型政府”涵盖面非常广，它既涉及观念或者理念层面,又牵涉到政府的职能或者功能,还包括了政府的行为方式。对于服务型政府的概念，专家学者从不同角度进行了论述。张康之教授认为:“政府角色的自觉转变,不仅从统治的角色改变为管理的角色,而且要从管理的角色改变到服务的角色上来”。刘熙瑞教授认为“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意见组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”

服务型政府要符合人们建立政府的初衷和现代社会发展的要求，满足5W1H中对政府的分析，这样的政府才是我们想要的政府。那么我们认为：服务型政府是为满足人们公共服务需求而成立的、决策过程民主的、为人民负责的政府。它是以民本和服务为理念，以合法、透明为服务准则，服务能力、服务范围有限，具有一定的公共服务职责，运行过程受到人民监督、法律限制的一种政府治理模式。◆

参考文献：

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