国企改革过的是哪条河

吴木銮

除了越来越多国有企业进入世界500强的名单外，国企复兴并没有对中国的市场竞争环境产生正面影响。2005年开始中国频繁发生的油荒，事实上呈现了国有经济如何在政府规章的支持下不断扩大市场份额，而私营经济相对萎缩的现象。

在上世纪90年代，学界的共识是中国的国有企业正在衰落，私营经济逐步增强，中国正在迈向一个以私营经济为主导的市场经济。但近两年，人们开始用全新的视角来审视中国国有企业的地位和业绩。2008年英国《金融时报》以chinas champions为题，报道了中国国企复兴的故事。文章开头就说，10年前，中国的国有企业就像埋在地下的定时炸弹一样，人们担心它会随时爆炸，摧毁中国的经济和未来。但是，10年后的今天，以央企为代表的国企团队的力量已经令全球的商人望而生畏。

而在财富世界500强企业的排行中，1992年，中国只有2家上榜，2003年是12家，而2008年是26家，他们中绝大部分是国有企业。就不说中国石化和石油这样的重量型选手，据传连公众知名度并不高的上海电气也正在取代日本三菱和丸红，成为亚洲最强的火力发电设备提供商，中国船舶工业公司也正在赶超日本和韩国船舶巨头的霸主地位。

1998年，国有工业企业比私营工业企业总利润多457.89亿元；而在2006年，国有工业企业比私营工业足足多5294.41亿元，是1998年的10倍多。反过来，2006年国有工业企业的就业人数比私营企业少了167万人。因此，论人均利润，国企远远把私企甩在后面。更有意思的是，2007年，150多家央企的利润加总超过万亿人民币，而同期我国的财政总收入也只不过区区5万多亿。国企的复兴已是不争的事实。

国企如何改革?

一直以来，对国有企业的改革、中国的转型等等，有两派截然不同的观点。

一派的观点可以追溯到亚当·斯密，他认为一国应该利用其资源禀赋发展成本最低的产品。林毅夫等人的观点类似于斯密，他们认为，中国之所以发展国有企业而不是私营企业，是国家发展重工业的需要。但是，在一个资本缺乏、人力相对充足的国度里发展重工业、国有经济，有不当决策的风险。另外，资源禀赋是一个动态变化的过程。今天的中国是资本丰富还是人力资源丰富，仁者见仁，智者见智。因此，我国事实上不应扶持某个特定的产业，也不该扶持特定的国有企业，而应让市场去“扶持”资源禀赋比较丰富的产业。

回到国企改革上，许多学者的观点是与其“抓大放小”，不如去“放大扶小”。世界银行也持同样的观点。他们认为，应该肢解和私有化大型国有企业，否则大型国有企业的壮大可能给中小企业的成长带来抵制作用。很有意思的是，厉以宁在上世纪80年代的公共辩论中就已经指出，国有企业的经营领域应受到严格限制。

但是，另一派学者持完全不同的观点，他们认为，国家应该有意识地扶持一些有竞争力的企业，这样才可以提升国家的竞争力。这一派的代表人物是剑桥大学的诺兰(Peter Nolan)，诺兰也举了亚洲国家发展的例子：韩国在二战后是典型的资本匮乏国，而人力资源相对丰盛一些。但是韩国崛起就是走一条资本密集型产业的道路。韩国政府给一些大型企业集团各种补贴和优惠，特别是极其低廉的信贷，限制外国企业进人韩国市场，从而创造了一些有竞争力的巨型企业。循着第二派的观点，中国应该继续扭曲价格信号，特别是信贷市场的价格信号，给目标企业提供低廉的原材料等等。

现实层面，中国实践的是第二派的思路。1998年，就有官员称，“只有拥有一些举足轻重的企业，这个国家在国际经济领域才有发言权。如美国，他们有通用公司、波音公司等，日本有6个大型企业集团，而韩国有10个大型商业企业集团。而我们下一世纪的经济地位在某种程度上就靠我国的大型企业集团的竞争力。”

之所以出现这样的路径选择，一是财税方面的考虑，当时国有企业收入占政府预算外资金收入比重很大，因此，如果将大型国有企业私有化，可能遭地方政府的抵制。世界银行的观点是，上世纪90年代中国的地方政府高度依赖预算外收入。从1988年到1992年，国有企业和主管部门收入这一项始终占预算外总收入的3／4左右。而且，当一个地方的GDP与政府官员的政绩几乎划上等号以后，企业的去向就不是企业自身的事情。在这种情况下，地方政府缺乏推行大型国企私有化的动力。

二是意识形态上的担心。当时波兰的改革路径特别典型：政策的设计者萨克斯(现为联合国秘书长潘基文的特别顾问)主张先将大国企私有化，然后再解决中小型企业的问题。但是，私有化大国企可能带来的国有经济比重严重下降与中国现存意识形态有很强的冲突，因为按照马克思主义理论，经济上的主导地位是政治主导地位的基础。因此，在1997年中国共产党十五大报告中，江泽民提出，“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其它领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”

“抓大”的推手

许多人可能会发出疑问，为何同为转型国家，以波兰为代表的东欧国家的国企今日威风不再，而中国的国有企业却强大得令世人畏惧。这背后是否有一些关键的政策起作用，而这个政策当时的推手是什么?

可以很明确地说，这个政策就是国有企业改革的“抓大放小”。之所以许多学者对中国国有企业改革的前景有些误判，就在于过分放大了“放小”，而忽略了“抓大”。而谁是将来“抓大”的对象，直到1999年才开始明确。这个标准事实上非常重要和敏感。原因就在于这份名单不仅决定了国企老板的各种政治待遇，还决定了相当长时间内中国国家与大企业关系的走向。这对中国市场经济改革的走向影响至深。

1999年，江泽民主持召开了五场国有企业的改革座谈会，地点在成都、武汉、西安、青岛、大连。参会的有国有企业负责人，地方行政长官，多位中共中央常委也与会。在这期间，国务院发展研究中心在陈清泰和吴敬琏的协调下，组成了一个15人的“国有企业改革与发展”的课题组。

当年9月，中共中央专门出台一份题为《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，这被认为是国有企业改革迄今为止最重要的一份文件。该文件提出，“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”

这可为今后扩张性解释“抓大”政策埋下伏笔。对1999年文件的“抓大”标准，钱颖一和吴敬琏认为是政治妥协的结果。他们认

为，最有争议的地方在于将“支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”列入名单，这可为后来决策者提供一个借口延缓私有化的改革。

最新一份关于“抓大”标准的文件出现于2006年12月。当时，国务院办公厅转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》(国办发[2006]97号)。海外一些学者称这份文件为21世纪中国国企改革路径图。之后，国资委主任李荣融对文件有很详细的解释。对于关系国家安全和国民经济命脉的关键领域(军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、航空运输、航运)，国有经济在这一领域要保持绝对控制力。对基础性和支柱产业领域(装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技)等，国有经济将对其中的重要骨干企业保持较强控制力。而对于商贸流通、投资、医药、建材、农业、地质勘察等行业，国有经济要保持必要影响力。

有油的油荒

政策有了，入队的标准也解决了，但是接下去的影响是什么?除了越来越多国有企业进入世界500强的名单外，是否国企复兴会对中国的市场竞争环境产生正面影响?有人认为，中央企业的财富，大部分也补充了国库，提高了国家支持不发达地区的能力。同时，国有企业做强后可能会服务于私营经济，最终实现共赢的局面。笔者的答案是，至少从局部来看，是不会的。

2005年开始中国频繁发生油荒就是明证。在油荒的背后事实上呈现了国有经济如何在政府规章的支持下不断扩大市场份额，而私营经济相对萎缩的现象。

根据人世的协议，2004年12月11日、2006年12月11日，成品油零售市场和批发市场分别对外开放。许多人的假定是，外资和私营企业所占的份额将逐步增大，但事实是反着来的。成品油批发市场的门是敞开的，但是门槛太高。私营企业要获得成品油批发资格非常之难。因此，私营加油站油源要依赖于国有成品油批发企业的供应。

吊诡的是，国有石油巨头自己也拥有成品油零售企业，他们与私营成品油零售企业形成竞争关系。在激励和处罚措施缺位的情况下，国有石油巨头是没有动力提供油源给私营企业的，这种情形在油荒期间自然恶化。因此，从1998年到2006年，国有企业，而不是外资和私营企业，在成品油批发和零售中的比重急速上升。

油荒期间，私营加油站往往无油可供，而中国石化、中国石油全资的加油站油源大多还能得到保证。在油荒比较严重的2007年，国家发改委发出《关于做好成品油市场供应加强价格管理的通知》，文件很明确地要求两大石油公司对系统内外成品油经营企业要一视同仁，不得对系统外企业停供、限供成品油，所有成品油经营企业特别是零售企业不得囤积惜售。同时，要求炼油企业合理安排检修时间(在油荒期间炼油企业以检修为名停产、减少市场供应)，增加市场供应。但是，事实上，之后油荒仍然持续。上述《金融时报》也调侃到，当国际油价上涨时，石油巨头就以常规检修为名停产，而一些小的炼油厂也跟风，这样油荒就会加剧。最后留给政府的可选择项只有一个：涨价。

在国有石油企业市场份额节节上升的同时，私营成品油零售企业也做了一些抗争行为。他们组建了若干协会。第一，向国家领导人写信要求改善私营成品油企业的处境。2004、2005、2007年，他们分别向国务院总理和副总理写信。第二，向全国政协委员投诉，要求他们通过全国政协会议施压。在2007年的全国政协会议上，国务院参事任玉岭等提交了一份题为《关于解救石油流通领域民营企业生存危机的建议》的提案。提案建议，要在每年石油成品零售总量中，拿出固定份额交给私营成品油批发和零售企业进行经营，防止私营企业无油可供，使其走出困境。但这个建议立即被国有油企挡了回去。

按照国资委主任李荣融的解释，石油是属于国有资本应保持独资或绝对控股的领域，尽管他也认为石化下游产品经营可以引入非公经济和外资。问题是，如果成品油生产和批发仍然由国有资本控制，私营的成品油零售企业的经营就会受制于国有企业。因此，现行扶持国有大企业的政策没调整，在可见的未来，油荒或者类似油荒的事情可能还会继续，私营企业的市场环境仍难好转。

中国过的是哪条河?

从国企复兴这个单一维度来看，确实是有更多中国巨无霸出现在国际经济领域的角斗场。但是，如果多个维度来看，私营企业、国有企业、外资企业、民众等等放在一起，得出的结论可能又是不一样。比较感性地看，许多人跟国有大企业打交道都是满肚子的气。国有大型航空公司的误点早成家常便饭，通信企业新收费层出不穷。从成品油零售市场的案例来看，不仅私营企业的市场份额和利润在下降，民众的生活也受影响。

一些学者也认为，经济增长的收益大多进了国有企业，而进入普通百姓的口袋还少了一些。另外，就如油荒事例所表明的，国企巨头的力量已开始可以影响政府内部的决策。“抓大”的过程中，事实上出现了国企“绑架”政府的现象。显然，中国现在形成的市场经济并不是自由市场经济，也不是韩国式的强调国家干预、以私有企业为主的国家资本主义，而是强调国家干预、以国有企业为主的中国式“市场经济”，这条路径的选择对中国的未来影响深远。

更为遗憾的是，政府与企业保持适当的距离在改革30年中没有得到解决，反而是随着“抓大”政策实施而恶化。经济史学家诺思等坚定地认为，一个重干预、政企不分的政府不利于市场经济的发展，政企恰当的关系是18、19世纪西方国家经济兴起的重要因素。在免于政府的干预之后，企业可以充分地接受市场的信号，不断自我壮大。企业的壮大最终也贡献于整个社会：产品更加便宜，质量更好，而员工福利更好，社会更加稳定。而科尔奈等也曾认为，东欧国家及前苏联的经济发展的弱点就是，政府官员过度干预企业，政治精英取代商业巨子、政企不分是这些经济体最终垮台的原因之一。因此，中国原地踏步的政企关系是到了该反思的时候了。

诺思还认为，一国的兴衰取决于统治者如何满足两个可能互相冲突的目标：统治者利益最大化，降低交易成本以使整个社会的总产出最大。国企“抓大”表面上看仅是国企改革的一种战术性考虑，背后却体现了当上述两个目标冲突时的战略性抉择。也许，一国的兴衰、重大政策的成败，也就只在这一念之间。