我国国库集中收付制度改革的问题及对策

饶　洁

摘要：国库集中支付制度是目前国外普遍采用的一种有效的政府财政资金管理制度，随着我国社会主义市场经济的不断发展，公共财政体制框架的建立和完善意义重大，对行政事业单位来说尤其重要，但目前我国国库集中支付制度目前还存在着较多问题。本文将阐述我国建立国库集中支付制度的必要性并分析其当前存在的问题，继而提出完善的对策和建议。

关键词：国库集中收付；问题；对策

一、我国实施国库集中支付制度的必要性

（一）建立公共财政框架内在要求

随着我国社会主义市场经济体制的不断发展，财政职能也要做出相应的转变，将建设型财政转变成为满足社会需要的公共财政。当前我国正在进行的部门预算改革、国库集中支付制度改革、“收支两条线”改革、政府采购制度改革等都属于建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政框架的财政改革。实行财政国库集中支付制度不仅仅是一项财政管理技术的革新，它同时也体现了政府行政管理体制改革与发展的内在要求，这项改革是同我国政府构建公共财政体系的要求相一致的，同时也体现了行政机关事业单位预算收支体系完善的必然趋势。

（二）预算管理改革的题中之义

预算管理是包括预算的编制、预算执行和预算监督在内的一系列财政管理活动。目前，计划经济体制下形成的分散支付制度在各地预算执行上仍占有较大比重，形成了财政资金使用分散、运行效率不高、监督力度不够、调控作用难以发挥的被动局面，要完善预算管理改革，除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外，还必须实施预算执行改革，实施国库集中支付制度。

（三）推进依法行政、依法治国的要求

国库集中支付制度的改革，要求财政支出的去向及支付方式必须建立在法制的基础上。在建立国库集中支付制度中，将制定相关财政、金融法规，以期在根本上使实施国库集中支付制度有章可循。财政资金的分配行为、管理权限及操作程序的每个环节有了严格的法定制度，就能促使财政管理行为更具有透明度、公开性和约束力，就能使得行政事业单位的财政监督与预算约束贯穿于财政收支活动的全过程，真正体现了依法治国、依法行政的要求。

（四）与国际接轨的必然要求

国库单一账户制度是市场经济体制下公共财政的运作基础，世界上绝大多数市场经济国家都实行了国库单一账户制度。我国加入了世界贸易组织，在制度安排和体制创新方面应借鉴国际准则和市场经济国家的通行做法。目前，由于我国行政事业单位国库集中受相关法律、法规的制约，在收付方式上先实行国库集中支付的办法，这是一个既与国际接轨，又避免与现行法律法规有太多抵触的过渡性办法，等集中支付方面的改革到位后，再把改革拓展到国库收缴方面，完成国库集中收付的整体改革，最终与国际惯例接轨。

二、传统的国库支付管理的弊端

（一）预算单位账户混乱，滋生腐败

预算单位重复、分散设立银行账户，容易产生挪用、浪费、贪污财政资金等，滋生腐败问题。在分散分级的国库制度下，各级行政事业单位在预算上可根据需要在银行开设多个账户，应缴财政收入需层层上缴、汇总，中间环节多、停留时间长，入库不及时；从国库拨出的财政资金经一级预算单位账户“中转”，层层下拨到下级单位，拨付环节多、资金流转过程长。在资金拨付过程中，上级预算单位可以运用资金分配权，截留或挪用一部分资金。特别是用于基建项目资金，由于中间的审批、管理环节多，易造成层层克扣、截留挪用，最终拨到基建单位账上的资金已大大“缩水”，出现“豆腐渣工程”、“烂尾楼”等严重质量工程问题在所难免，损害国家利益，引起公众愤慨，严重地损害了党在人民群众中的威信。

（二）预算执行反馈滞后，会计信息不真实

国库拨出财政资金到预算单位后，单位预算执行情况反馈不及时、信息不透明，不利于财政及时、准确掌握预算单位资金使用情况。在传统的财政资金支付方式下，财政资金一旦拨到预算单位的账户中，就等于将资金的使用调配权完全移交到预算单位掌握管理下，财政部门无法及时、准确地了解资金实际运行情况，缺乏资金使用情况的反馈渠道，往往只能从预算单位上报的年终决算中才能了解到资金的安排情况，容易逃避财政检查监督，削弱了预算约束性。另外，部分单位还存在着会计信息不真实、不准确的现象，财务报表不能如实反映单位预算实际执行情况的问题，更使得财政检查监督预算执行职能形同虚设。

（三）对一些行政事业单位财政监督不健全，执法力度不够

我国财政监督工作的重点正转向国库支付单位，而监督思路、手段和处理方式并未随之发生根本性转变，仍以调账、罚款为主，没有考虑到相关行政事业单位不以盈利为目的、资金来源上主要为财政拨款或事业收入的特点，单靠罚款已经难以起到有效的制约作用。另外，从支付单位违纪类型分析，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于事业单位部门、单位领导在行政决策和行政行为上的违纪。如擅自立项收取基金，滥发奖金，故意混库，越权减免税或越权制订优惠政策，以及挪用专项资金等。对于这些违纪问题，如果还采用过去的处罚手段，只是简单地罚款了事，会产生对单位违纪责任人追究不力、处罚偏轻的问题，进而使违纪成本过低，引发更多的违法违纪案件，导致对一些行政事业单位财政监督工作效果低下。

（四）国家负担沉重，资金效益难以发挥

大量财政资金沉淀在预算单位，加重国家财政负担，从国家整体利益角度，降低了资金使用效益。财政部门根据批复的预算及预算单位请款计划，将财政资金拨给预算单位后，国库资金量减少，大量预算结余资金经逐年积累、沉积在预算单位账户中。而国家为支付大项财政开支，不得不靠发行国债等来弥补财政资金不足，增加了财政债务负担，站在国家的整体利

益角度，财政国库资金没有充分发挥出应有作用。

三、深化我国国库集中收付改革的对策

（一）尽快完善配套制度和管理措施

国库集中收付制度阶段性的成效，为进一步完善国库集中支付制度推进改革提供了经验。在今后的改革过程中，逐步改变收缴制度滞后的局面，进一步完善与预算制度改革、政府采购及收支两条线改革的相互配合、相互依托等。财政部制定政策的部门自上应加强调查研究，汇总意见，尽快召集有关部门集体研讨、完善相关制度和管理措施。预算执行单位自下发现问题应及时总结经验，保证改革执行情况信息畅通。自上而下地建立起良性互动机制，使更多的单位更多的人参与到改革中来。对一些重要的制度应上升为法律法规（如尽快出台《国库法》），赋予法律效应，强制执行；同时还要防止盲目求快、制度出台草率的问题，稳步扎实地迈好改革步伐。

（二）加强对相关行政事业单位的检查监督制度

国库制度改革目的是为了使相关行政事业单位的财政收付制度更规范、预算执行更透明、资金使用更高效。在强调支付制度改革重要意义和宣传改革必要性的同时，一定不能忽略加强相关行政事业单位的财政监督检查工作。财政部门在加强调研的同时，应注意检查监督改革的落实情况，加强资金审批、支付、使用全过程的检查监督，完善行政事业单位财政直接支付和授权支付的后续监管机制，对发现的问题及时的予以纠正。同时进一步完善财政国库管理信息系统建设和财政国库动态监控机制，实行信息管理的统一化、网络化、动态化等现代化水平，做到实时监控，使有关部门能够真正达到预算编制与预算执行的有机统一。

（三）建立健全财政系统内部控制制度

财政部门内部要本着分权制约的原则，设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，财政国库机构，支付执行机构内部岗位之间形成严密的相互制约机制，做到程序合法、操作合规、责任明确，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高。国库支付执行机构应当保持相对独立，按照支出决策机构同支付执行机构绝对分离的原则操作，在国库部门内部设立专门的稽核部门，形成有效的制约和相互牵制机制，使内部监督检查制度化、经常化，确保财政性资金使用的真实性和合法性，防止腐败现象发生，确保财政资金安全。

（四）建立财政管理信息系统

国库集中支付改革的实现依赖于国库管理电算化水平的高起点、高质量，国库集中支付制度迫切需要构建完善财政管理信息系统为目标，以软件开发应用、网络建设和信息资源开发为重点，积极推进财政信息化建设。积极推行地方财税库的横向联网财政部门、税务部门及国库是掌握国家财政收支的“三套车”，分担着制订财政政策及监管、征收财政收入、保管财政资金的不同职责，应加强三者间的信息沟通，加快财政资金入库速度，减少库外流通环节和时间，才能避免财政资金的流失，提高资金使用效率，因此，非常有必要尽快推行实施财税库的横向联网，建立财政管理网络系统。

四、结论

国库集中支付制度的改革是一项复杂的系统工程，由于我国传统国库支付体制根深蒂固，再加之我国地域广阔、地区之间经济发展不平衡，中央部门之间和各级基层单位情况复杂，尤其是有些事业单位的体制改革步伐落后较多，没有能够及时跟上财政整体规划，所以以后的一段时间内进行财政体制改革的难度和压力会较大。推行国库收付制度改革必须根据我国社会主义市场经济自身发展情况，在吸收和消化国际上发达国家的国库收付制度管理成功经验基础上，边实践边总结完善，尽快探索出一条适合我国国情的国库集中收付制度之路。

参考文献：

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［2］宋楠楠，对国库集中支付制度改革的几点建议，理论界，2008年第9期

［3］刘忠勋，国库集中支付风险与控制探讨，现代商贸工业，2008年第9期

［4］张霞，浅议国库集中支付制度，金融经济，2008年第18期

［5］胡必娟，浅谈国库集中支付制度，科技风，2008年第12期

（作者单位：广西桂林市市政公用事业管理局）