完善我国证券业反洗钱体系的思考

刘丽洪

随着《反洗钱法》的颁布实施，我国目前初步建立了证券业（不包括期货业和基金业，下同）的反洗钱体系。这一体系主要借鉴了发达国家以证券公司为义务主体的反洗钱经验，而没有充分利用和考虑我国证券业在基础设施建设等方面的特殊国情。对此，人行营业管理部进行了调查研究，提出了相关政策建议。

一、我国证券业反洗钱概况

（一）证券业反洗钱的法律制度概况

我国证券业反洗钱的法律制度主要包括《反洗钱法》、《刑法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等，上述法律制度赋予了包括证券公司在内的金融机构建立反洗钱内控制度、识别客户身份、大额和可疑交易报告、交易记录保存等反洗钱义务，在证券业建立起了以证券公司为义务主体的反洗钱框架。

（二）证券公司概况

截至2006年12月31日，我国共有证券公司104家，其中，注册资本50亿（含）以上3家，20亿（含）-50亿16家，10亿（含）-20亿32家，10亿以下的53家。

（三）反洗钱监管体系概况

根据《反洗钱法》的规定，中国人民银行负责监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况，中国人民银行的派出机构在中国人民银行的授权范围内，对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。具体到证券业来说，中国人民银行总行负责证券公司总部的现场检查，中国人民银行分支机构负责辖区内证券分公司、证券营业部以及上级行授权的证券机构的现场检查，这种监管安排，可以归纳为“属地监管”模式。

二、我国证券业反洗钱体系中存在的问题

（一）没有将证券登记结算机构纳入反洗钱体系

我国目前的证券登记结算采用“中央登记，二级托管”的方式。根据《证券法》的规定，证券登记结算机构的主要职责为：1.证券账户、结算账户的设立； 2.证券的存管和过户；3.证券持有人名册登记；4.证券交易所上市证券交易的清算和交收；5.受发行人的委托派发证券权益；6.办理与上述业务有关的查询；7.国务院证券监督管理机构批准的其他业务。

我国目前所有上市证券以及部分未上市的证券（股份）均登记托管在登记结算机构，登记结算机构拥用每一个投资人证券账户持有与变更情况的记录，这些记录对于开展反洗钱客户身份识别、可疑交易分析和行政调查具有重要意义。未将登记结算机构纳入反洗钱体系，使反洗钱主管部门和反洗钱中心不能充分掌握大量的有用信息，对于以后的可疑交易分析和行政调查等工作非常不利。

（二）没有将证券交易所纳入反洗钱体系

根据《证券法》的规定，“证券交易所对证券交易实行实时监控，并按照国务院证券监督管理机构的要求，对异常的交易情况提出报告。”赋予证券交易所上述职责的主要原因是由于我国的证券登记结算机构掌握着每个投资者的证券持有及变更资料，证券交易所根据上述资料和自身所掌握的撮合成交等信息，可以有效地监测和掌握证券市场的交易状况，发现大量的操纵市场和内幕交易等违法行为。证券交易所为了履行监控职责，也开发了专门的监控系统，并通过与证券公司的合作，发现了大量的违法违规线索。实践证明，这一机制是非常有效的。

证券交易所的监控和异常交易报告机制，与反洗钱的可疑交易报告是非常类似的。与证券公司相比，证券交易所掌握大量的信息，在发现可疑交易上具有明显的优势。但目前我国的证券反洗钱体系中并未纳入证券交易所，未要求证券交易所承担可疑交易报告义务和协助反洗钱调查义务，这将直接影响到反洗钱主管部门和反洗钱中心的可疑交易分析和反洗钱行政调查等工作。

（三）未针对客户交易结算资金第三方存管模式作出特殊的反洗钱安排

从2007年8月份起，证券业将全面推行客户交易结算资金第三方存管。第三方存管的基本框架为：1.实行多存管银行制；2.证券公司是客户交易结算资金的会计记账主体，存管银行担任出纳的职能；3.证券公司将客户交易结算资金明细账提供给存管银行；4.存管银行为客户提供查询，同时发挥总分核对职能；5.实行全封闭的银证转账。通过上述措施，从制度上防范挪用客户交易结算资金。

按照一般的反洗钱理论，洗钱的过程可划分为三个阶段：处置、分离和整合。客户交易结算资金实施第三方存管后，证券公司不再以现金作为交易媒介，客户的现金将直接存入到个人银行结算账户内，因此，证券业已不适用作为洗钱的第一阶段（处置阶段），最大的可能是被用于洗钱的第二和第三阶段，即分离和整合阶段。洗钱分子往往会通过复杂的证券交易改变脏款的形式，隐瞒资金的真实来源和去向，更方便、更隐蔽、更有效地将犯罪收益融入到一般经济体系中。

我国目前的反洗钱体系中，没有针对客户交易结算资金第三方存管模式下证券业的潜在洗钱风险作出特殊的反洗钱安排，很多证券公司对自身所面临的洗钱风险也缺乏充分的认识和研究，这些都可能会影响证券业反洗钱工作的有效开展。

（四）属地监管的模式不适合人民银行人员配置和证券公司内控结构的现状

1.不适合人民银行各级反洗钱机构的人员配置现状

按照属地监管的模式，我国的104家证券公司总部均应由中国人民银行总行负责监管，而目前总行反洗钱局在人员配置上显然无法完全适应这样的职责要求。同样，各地分支机构也监管着数量庞大的证券营业部，如北京地区的证券营业部有174家，如此大的管理宽度，各地人民银行也很难全面地履行职责。

2.不适合证券公司的内控结构现状

由于我国的证券公司最初主要是由信托、银行的证券营业部组合而成，证券公司的组织结构大都以营业部为主体，内部控制曾经非常松散,产生了大量的风险。为了加强内部控制，各证券公司积极改造内部工作流程，加强业务整合。目前，基本实现了前台业务（经纪、自营、受托、投行）各自分离，中台（清算、财务、资金划付、风控）和后台（稽查、IT技术部门、考评、人事等）深入到每一个前台业务模块，为前台提供服务并控制前台运作风险的内控体系。内控体系的这一变革，使营业部的独立性大大弱化，很多营业部的公章都已经被总公司上收，其所有行为均受到公司总部的严格控制。

由于各营业部已基本丧失独立性，它很难按照当地人民银行的部署开展反洗钱工作，只能请示其总公司，由其总公司做出安排。由于各地人民银行部署工作的要求和步骤并不一致，各证券公司总公司需要不断调整工作安排，影响了反洗钱工作效率。如果总公司向营业部下放权力，则很可能会造成内部控制的失控。

三、完善我国证券业反洗钱体系的建议

（一）适时将登记结算公司和交易所纳入反洗钱体系

鉴于登记结算公司和交易所在客户身份识别、可疑交易报告和配合反洗钱行政调查等方面具有重要作用，建议总行尽快与证监会进行协商，将登记结算公司和交易所纳入反洗钱体系。具体实现方案有两种：一是发布新的规章，将登记结算公司和交易所纳入反洗钱义务主体，具体规定他们应承担的反洗钱义务；二是由中国反洗钱监测分析中心与他们签订合作备忘录，实现信息互换和交流。但是，由于《反洗钱法》对客户身份资料和交易信息的使用有明确的保密要求，要想实现这一方案，必须在法律上寻求新的突破。

（二）加强对客户交易结算资金第三方存管模式下洗钱特征的研究，积极指导证券公司开展反洗钱工作

由于在客户交易结算资金第三方存管模式下，证券业只能被用于洗钱的第二阶段（分离）和第三阶段（整合），这与银行业的洗钱模式有很大的不同。建议总行加强这方面的研究，积极探索证券业的可疑交易特征，以更有效地指导证券公司开展工作。

（三）变革现行的监管模式

建议总行变革现行的模式，由“属地监管”变为“属人监管”。具体实现可有两种模式：一是全面“属人监管”，即以总公司注册地为准，注册地与主要办公地不一致的，以办公地为准，该公司所属的所有机构（分公司、证券营业部等）的反洗钱工作的指导、部署、现场和非现场监管均由总公司注册地省一级人民银行分支机构负责。二是部分“属人监管”，即以总公司注册地为准，该公司所属的所有机构（分公司、证券营业部等）的反洗钱工作的指导、部署和非现场监管由总公司注册地省一级人民银行分支机构负责，现场检查由分公司或营业部当地的人民银行分支机构负责。在“属人监管”模式下，人民银行分支机构的监管宽度大幅缩小，监管深度明显增加，只要人民银行分支机构积极采取“管法人”的理念，加强对证券公司总部的管理力度，一定能取得较好的效果。

（作者单位：中国人民银行营业管理部）