中韩雇佣许可制劳务合作内幕

孙正民

2008年8月25日，中国国家主席胡锦涛和韩国总统李明博签署的《中韩联合声明》中重申：“根据两国政府问协议，启动雇佣许可制劳务合作，保护两国劳务人员的合法权益”。双边劳务合作被提到如此重要的高度，在我国尚属首例，这其中隐含着许多鲜为人知的内幕。

一、韩国推行雇佣许可制的国际背景

早在2003年7月，韩国国会就以压倒多数通过了《外国人雇佣许可制法案》，并于2004年8月开始实施。中国首批入选韩国雇佣许可制派遣国家，但直到2007年4月温家宝总理访韩时，两国政府才签订了《劳动力派遣与谅解备忘录》(以下简称《备忘录》)。在此之前已有9个国家先后与韩国签订了《备忘录》。

虽然中韩两国政府签订了《备忘录》，但是，劳务人员派遣工作却迟迟未能启动。截至2007年9月，其他派遣国家已累计向韩国派遣了83，821名劳务人员。为此，我国不仅损失了数万名派遣名额，还导致1，800名自愿回国者失去了重返韩国就业的机会，严重影响了中国政府的在外形象。

我国拥有丰富的劳动力资源，要进入韩国劳务市场，决策部门必须全面理解韩国劳务引进政策变革的深层动因，严格按照输入国的要求运作业务。任何固执己见，抱残守缺、争权夺利的行为，都将贻误商机。韩国的劳务引进政策是面对所有派遣国家的，不可能因为一个国家而修订政策和法律。

首先，雇佣许可制替代产业研修制是韩国国内不同利益集团斗争的产物，任何国外势力都无法改变。早在1993年10月，韩国第一位文职总统金泳三，为保护韩国中小企业主的利益，决定对外开放劳动力市场，建立了产业研修制。产业研修制是以牺牲外国劳动者的人权和利益为代价的，因此，不断遭到韩国舆论的批评。2003年，以保护劳动者利益自居的平民总统卢武铉，上任伊始便提出“废除产业研修制，实行雇佣许可制”的政策主张，并取得了韩国国会的支持。虽然现任执政党——韩国大国家党内部对雇佣许可制略有微词，但新上任的李明博总统依然坚决维持国家的基本制度。可见，雇佣许可制作为韩国解决劳动力短缺的基本制度在长期内是不可能改变的。

其次，雇佣许可制取代产业研修制是韩国民主社会发展的必然，回归只能是幻想。进入21世纪后，韩国社会以更加开放的姿态融入世界民主国家之林。在产业研修制下，外国研修生的劳动权利和待遇无法受到《韩国劳动基准法》的保护。研修生被无辜辱骂、殴打、强奸、拖欠工资、起时工作等受害事件，不断被韩国媒体曝光，引起了韩国150多个人权组织的强烈抗议。让外国劳动者和本国劳动者一样享受劳动三权，是韩国民主社会进步的呼声，韩国雇主和派遣公司的抱怨犹如螳螂挡车，改变不了历史的发展。

最后，雇佣许可制是产业研修制自我毁灭的结果。“灭六国者，六国也，非秦也。”韩国的产业研修制是仿效日本建立的，旨在技术研修，而非从事劳务。目前，日本的研修制度仍然坚持原来的宗旨，经过不断完善，引进规模迅速扩大。韩国只是借研修之名，行劳务之实。派遣公司与韩国中间商内外勾结，向研修生收取高额出国费用，导致研修生大量非法滞留，给韩国带来了严重的社会问题。产业研修制最终遭到了韩国社会的遗弃，走向了自我毁灭。

由此可见，韩国雇佣许可制的推行有其深刻的社会背景，是社会发展的必然选择。我国政府主管部门和业界在相当长的时间内对此缺乏足够认识，幻想着产业研修制的回归，试图沿用传统模式来运营新型业务，结果吃亏是我们自己。

二、中韩雇佣许可制劳务合作谈判的艰难历程

中韩两国隔海相望，交通便利，人民往来源远流长，经贸关系+分密切，中国居住着200多万朝鲜族，在产业研修制下，中国曾经是韩国研修生的主要派遣国家。2004年8月，韩国推行雇佣许可制之初，就将中国列入了首批派遣国家，但是，双方的谈判历程艰难曲折，最终不得不借助高层进行外交斡旋。这其中既有韩方的一意孤行，也有中国政府部门间的权利之争，凸现了我国对外劳务合作管理体制多头对外、体制僵化等弊端。

1、2004年2月，韩国人力政策委员会决定，从原有的15个产业研修生派遣国家中，选择8个国家作为雇佣许可制的劳务派遣国。中国榜上有名，国人皆大欢喜。

2、2004年3月，韩国通过中国驻韩国大使馆向中国政府通报了上述事项，请求中国政府确定中方的劳动力派遣主管部门。同时，受韩国人力政策委员会委托，韩国劳动部对中国等派遣国家进行了实地考察。

3、2004年5月，韩国劳动部通过韩国驻中国大使馆向中国政府通报了考察中发现的不足，要求中方明确劳动力派遣主管部门，完善不足。韩方认为，中国商务部和劳动社会保障部均具备政府授权的劳动力派遣管理职能，希望中国政府明确签订《备忘录》的部门，并满足《备忘录》规定的条件。

4、在中国国内，为争夺雇佣许可制劳务的签约权，主管外派劳务的商务部和主管境外就业的劳动社会保障部，展开了激烈的竞争。经过多方协调，2004年9月，中国外交部正式致函韩国政府，明确商务部为中国的劳务派遣主管部门，负责签订《备忘录》，劳动社会保障部将在国内劳动力的招收方面予以配合。

5、中国商务部据此与韩国劳动部进行了多次磋商，强调中国现有的派遣模式，希望原有派遣机构能参与派遣业务。韩国劳动部认为，雇用许可制劳务派遣工作必须由政府部门或公共机构运作，不能与产业研修生的派遣机构相重复。这是为了增加派遣过程的透明度，防止再度出现不当行为。上述标准适用于所有派遣国家，中国不能例外。事实上，韩国劳动部希望签约的是中国劳动社会保障部，而不是商务部。

6、2004年12月，韩国国会通过了的《外国劳动者雇佣法律修正案》。修正后的法律规定，《备忘录》必须由韩国劳动部长官与派遣国家劳动行政部门的长官签订。如果派遣国政府内没有主管劳动行政的机构时，可以指定职能最为接近的机构，并经过韩国人力政策委员会审议后，方可由该机构的长官签署。此时，当年的派遣国家已全部签署了《备忘录》，该法案的目的是将中国商务部拒之门外。

7、2005年1月，中国劳动社会保障部部长郑斯林访问韩国期间，就雇佣许可制相关问题与韩国劳动部长官金大焕进行了密切会谈。郑斯林表示，将尽快向韩方通报中国政府的正式立场。表明劳动社会保障部介入该项业务的决心。

8、2005年4月，韩国劳动部部长金大焕在接受记者采访时指出，“迟迟未能与中国签署《备忘录》的原因是：在选择中国商务部还是劳动社会保障部方面存在争议。我们将在确认中国劳动社会保障部作用的前提下，与中国商务部协商签署《备忘录》的相关事宜。如果中国派遣机构的公共性、派遣费用的透明性和劳动社会保障部的作用得不到保障，我们将视中国政府缺乏诚意，从而结束协商。”

9、鉴于韩方毫无协商诚意，以及对中国政府内部事务的干预，2005年9月，在第12次中韩经贸磋商联席会上，中国商务

部宣布暂停协商。

10、2005年11月，中国国家主席胡锦涛出席在釜山举行的APIC会议，经过双方外交努力，决定重启雇佣许可制劳务谈判。

11、2007年4月，温家宝总理出访韩国。迫于外交压力，韩国劳动部与中国商务部签订了《备忘录》，从而结束了长达三年的艰难协商。

12、由于双方在具体问题上仍存在分歧。雇佣许可制劳务派遣工作一直没能启动。2008年8月25日，两国首脑签订《中韩联合声明》。重申“根据两国政府间协议，启动雇佣许可制劳务合作，保护两国劳务人员的合法权益。”

那么，为什么韩国劳动部迟迟不愿同中国商务部签署《备忘录》呢?

韩国劳动部始终认为，商务部是中国派遣产业研修生的主管部门，雇佣许可制与产业研修制是相对立的制度。而中国派遣公司在向韩国派遣研修生过程中收取了高额费用，导致研修生大量非法滞留。此外，由于中国研修生在入境前，没有接受过专门培训，造成频繁更换工作场所。

事实上，上述问题在其他派遣国家也普遍存在，这是韩国产业研修制所造成的，与主管部门没有直接关系。韩国劳动部的真实意图是想和中国劳动社会保障部签订《备忘录》。如果说实行雇佣许可制是韩国内政的话，那么，由哪个部门主管劳务派遣工作，同样是中国政府的内部事务，别国无权干涉。然而，恰恰是中国政府内部的权利之争，为韩国劳动部提供了可乘之机。

三、韩国雇佣许可制项目在中国的实施

2007年4月，《备忘录》签订后，中国商务部十分珍惜这一来之不易的外交成果。开始转变思路，重新选择公共机构，严格按照《备忘录》的要求，公开招收程序，推行韩国语考试，明确收费标准，确保雇佣许可制劳务派遣工作的透明、公平和公正。

1、确立负责雇佣许可制劳务业务的中方公共机构。

2008年4月，中国商务部明确所属国际经济合作事务局作为执行机构，负责中韩雇佣许可制劳务人员的选拔和派遣工作。考虑到对韩劳务合作的实际情况，商务部决定先在过去派遣研修生较多的山东、河南、天津、黑龙江、吉林和辽宁6省市进行试点，积累经验，逐步推开。

2008年8月，商务部在审核选优的基础上，对外公布了山东省青州外派劳务服务中心、河南省新县对外劳务合作管理局、黑龙江省商务厅国外经济合作处和吉林省对外经济合作事务中心4家地方公共机构，负责协助商务部国际经济合作事务局做好赴韩劳务人员的行前教育等工作。

2、公开中韩雇佣许可制劳务的选拔和派遣程序。

为使人们了解中韩雇佣许可制劳务的招募、选拔和派遣程序，增加派遣过程的透明度，2008年7月，商务部国际经济合作事务局对外公布了中韩雇佣许可制劳务合作流程图。凡符合条件的劳务人员，首先要到商务部指定的当地公共机构现场报名；通过韩国语考试、体检、办理护照后，商务部国际经济合作事务局编制求职者名单，并传送给韩国人力公团；韩国人力公团负责向取得雇佣许可的韩国雇主推荐求职者，求职者与雇主签定雇佣合同；韩国人力公团代雇主向韩国法务部申请签证许可，商务部国际经济合作事务局负责国内签证，并组织劳务人员出境韩国人力公团接收劳务人员、进行就业教育和体检，并向雇主移交。

3、对求职者实施韩国语考试选拔制度。

韩国语能力考试(EPS－KLT)是中韩雇佣许可制劳务合作的重要环节，只有通过考试的劳务人员才有机会赴韩务工。该考试由商务部国际经济合作事务局和韩国人力公团共同组织，韩方负责考试试题、题库的制定、判卷和公布考试成绩。届时，商务部将向社会发布报名公告，采取网上报名和公共机构现场报名的方式，如报名人数超过规定的应试名额，将采取电脑抽签方式确定最终应试者名单。

为便于劳务人员备考，2008年8月，商务部国际经济合作事务局对外公布了韩国人力公团提供的韩国语考试题库及答案，并附有考试说明、辅导教材和听力录音。考试试题将从题库中随机抽取，不会超出此题库范围。我国首次韩国语能力考试(EPS—KLT)将于12月28日举行，允许参加考试人数20000人，计划招收3500名求职者。考试结果将于2009年1月8日公布。

4、雇佣许可制劳务的派遣工作。

通过韩国语能力考试确定求职者名单后，韩国公共机构安排企业、办理签证许可需要1个月左右；中国公共机构办理签证和组织出境也需要半个月，预计2009年春节之后，我国首批雇佣许可制劳务将进入韩国市场。

“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。中韩雇佣许可制劳务合作的基本框架已经出台，劳务人员走出国门指日可待。我们欣慰地看到，通过今年4月中央政府的大部制改革，今后我国的对外劳务合作和境外就业工作将由商务部统一管理，长期以来部门之间权责不清、相互扯皮的弊端将得到彻底根除，人们期待着我国的外派劳务工作在更宽领域、更高层次和更大范围内取得进展。