稳定农村大局下的农业保险

钟岷源

2009年是中国经济发展特殊的一年，尽快建立健全保障制度，解决农村因病因灾致贫、返贫现象，大力发展农业保险尤为重要。

去年底，国家保监会发布了一份《关于加强政策性农业保险各项政策措施落实工作的通知》，要求人保财险等7家保险公司从五个环节入手，强化保险部门对农业保险所担负的“社会责任”。知情者告诉记者，这份“通知”是对即将出台的《政策性农业保险条例》起一个过渡的作用，因为“条例”已经上报国务院，并被列入立法计划。

2008年保监会“重推”农业保险，直接的原因源自年初的南方雪灾和年中的汶川地震。据保监会的一位官员透露，雪灾的直接经济损失超过1500亿，而保险赔款只有33亿左右，赔付不到实际损失的3％；汶川地震所造成的超过5000亿元直接经济损失中，只有5％投了保险，全国保险机构累计赔付1.93亿元，不及震灾损失的一个零头。这位官员强调说，“相对于国外巨灾后，保险赔款可承担30％以上的损失补偿，发达国家甚至可达60％～70％的情况而言，我国可保险赔付金额尚不足损失总额的1％。”大灾过后，农业保险的缺位问题更加袒露，引发关注。

问题的另一面是，我国是一个农村人口占总人数85％的农业大国，也是世界上自然灾害最为严重的国家之一。近10年来，全国平均每年约有3亿亩农作物受灾，2亿多农村人口受到灾害影响，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上。“十年致富奔小康，一场灾害全泡汤”，绝对不是一句玩笑。同时，我国农业保险保费收入仅为农业生产总值的0.04％，占全国财产保险保费收入的8.82％，农业保险的险种不足30个。这就是我国农业保险与农业发展和农村经济建设对保险的需求极不相称的现状。

农业保险历经多年的徘徊和尴尬之后，即将迎来一个发展的高峰。尤其是，2009年中央农村工作会议将“稳粮、增收、强基础、重民生”确立为今年农业农村工作的主要任务之后，发展农业保险成为稳定农村的重要一环。

死路和活路

我国于1982年起试办农业保险，然而26,年过去，一路发展缓慢，近年出现萎缩，几乎走向“死路”。究其原因，与我国长期以商业性保险办法经营农业保险分不开。

“大多数参与农业保险的保险公司都是亏损的。”永诚保险福建分公司市场开发部总经理陈修建向本刊记者解释，“在商业运作下农业保险如何制定保、赔标准方面出现了两难尴尬的状况：如果按商业化操作的要求制订保险费率，农民根本保不起；如果按农民可以接受的标准制订保险费率，则保险公司赔不起。农业保险高赔付导致了农业保险的高保费，而高保费又令更多的收入微薄的农民难以接受，农业保险便走进了日渐萎缩的‘怪圈。”

由于农业高风险的特点造成农业保险费率和经营成本相对城市保险业务要高得很多，据测算，一些地方农作物险种的费率高达9％～10％，即农民要投保1000元的保额，需交100元的保费，而在许多农村地区尤其是贫困地区农民连扩大再生产的基本资金都没有，就更拿不出这笔钱来了。目前的状况是，种植业和养殖业农民平均只能承受30％左右的保险费，大约占保费额度的1／3左右，较高的保险费率与农民的承受能力相差甚远，农民基本上只能“望保兴叹”。

而农业的高风险又决定了农业保险具有“高风险、高赔付”的特性，往往会使保险经营者陷于“不保不赔，少保少赔，多保多赔”的境地，对于以利润最大化为目标的商业保险公司而言，绝少愿意承保这样的高风险业务。据业界的规则，70％赔付率是保险业界公认的盈利临界点，农业险的赔付率远远高于临界点，多数地方的年均赔付率都在120％左右，而且出险之后，保险公司需要出动大量的人力物力进行核赔。所以，行内的说法就是“做得多就亏得多”，商业保险公司对农业保险几乎“望而却步”。

比如，前些年尼伯特台风横扫海南岛，灾难过后，中国人民财产保险设在海南省乐东县的支公司按照公司香蕉保险产品的标准每株0.5元保费，台风后赔付7元，共赔付了240多万元。可是因为投保的蕉农很少，当年他们收到的保费仅有20多万元。这场台风，让乐东支公司谈“保”色变，不敢再做农险，上级也让他们停止了该项业务，因为风险赔付太高了。

另外，农业险还普遍存在较多的道德风险问题。首先是逆选择，比如在投保渔船险时，渔民不愿投保新船，而是投保用了多年的老船、旧船，这样出险概率自然会提高，保险公司赔付不起；其次是理赔纠纷，比如有的村里只有几个养鸡户保了养殖险，可一旦出现了鸡瘟，村里人就会把全村的死鸡放到投保的养鸡户那里，找保险公司索赔。面对这么多死鸡，保险公司很难辨认哪些是保过险的，哪些是没保险的，照单全赔保险难免招架不住。虽然保险公司后来进行了改革，如对一头牛只保三条腿等，出险后风险由农户和保险公司共担。即使这样，农险理赔的难度和成本仍然高于其他险种，农险推广的难度也就可想而知。即使最早创办农业保险的西方市场经济国家，一些商业性保险公司尝试开办农业保险，几乎也都以失败告终。

目前，全球约有40多个国家实行了农业保险制度，这些国家大多将农业保险从商业保险中分离出来，转而以国家为主导建立相应的政策性农业保险经营机构，或者采取对商业保险公司给予资助、补贴等方式鼓励其发展农业保险业务，从而使农业保险具有了很强的政策性。

专家还同时建议，应建立农业保险的再保险体系，以此提高农业保险经营主体的积极性，引导经营重点、费率厘定，增加手续费收入，增强经营主体的内控制度建设，提高管理水平和人员素质。利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险的费用和经营亏损。

福建试验

与其他种类的保险相比，农业保险的社会公益性决定了其更需要政策扶持。正如全国政协委员、中国人民保险集团公司总裁吴焰所言，“补贴农险保费的方式可以使中央财政投入的资金通过保险机制得到乘数倍放大，这是一种很精巧的制度安排。”

在我国还没有制定具体的、制度性的农业保险支持政策体系的背景下，福建省龙岩市开创全国先河，所推出的全市农民房屋统一保险、农村人口自然灾害公众责任统一保险、“新农合”补充医疗保险等涉农保险，由于有政府政策层面的支持，进而发展顺畅，不仅得到社会各界和群众的欢迎，还受到国务院总理温家宝的赞同。

据人保财险龙岩分公司经理陈贺介绍，2006年3月，在当地政府的推动下，龙岩市在全省率先推行全市范围内的农民房屋统一保险工作，为全市606272户农户提供了30.31亿元的风险保障。每户保险金额为人民币3000元，2008年起调高到每户10000元。

2006年第一年保费由省级财政补贴50％，当地政府出50％。从2007年起，改由省级财政全额承担。截至目前，已有16834户受灾，支付赔款2770.33万元。

陈贺还向记者讲述了这样一个细节，2006年5、6月间，龙岩市接连遭受强暴雨袭击，农房受损严重，保险公司随即支付农房赔款2315.79万元。6月27日，温家宝总理前往闽西视察灾情，详细了解灾后重建工作。当他得知政府为每个受灾户筹集1万元重建资金，其中3000元来自保险，总理即向陪同的地方官员询问具体情况，由哪家公司承保、保费怎么出、赔多少，当即肯定这一做法，并向身旁的福建省委书记卢展工等说：“农房保险很好，龙岩有了，福建是不是全省都有呢?”

此后，政府出资为农民房屋统一保险的做法得到福建省委、省政府的重视，2006年8月23日，省政府正式下文实施全省农房统保，农房统保工作在全省推开。福建省保监局局长朱增镳告诉本刊记者：“福建省财政已为全省680多万户农村农民住房实施统一保险，拨付的3500万元保费已经到位。同时，该省还在部分地区农村启动了森林火灾保险、水稻种植保险和渔工责任保险。其中水稻种植险由政府和农民各出50％保费；森林火灾险政府、个人各出20％和80％保费；渔工责任险政府、个人各出20％和80％保费。”

农业保险期待政策扶持的同时，专家学者指出，国家还应该在立法层面上给予农业保险相关的地位，建立法律或者法规平台对农业保险予以支撑。应尽快出台《农业保险条例》，待条件成熟后再制定《农业保险法》；国家给予农业保险政策倾斜和资金补贴；设定农业法定险种，法定保险的保险费在初期可由财政提供，或从扶贫款中拨付。

在实际操作中，如何加大财政对农业保险的补贴力度?专家的观点是，一是确立目标。考虑到我国财政承受能力以及新的农业保险体系成熟需要一个过程，可确定用5年左右的时间，逐步把对农业保险保费的补贴提高到占当年农业增加值1％的水平，以后逐年适当提高补贴比例。二是落实各级财政对农业保险的补贴责任。发达省份的农业保险补贴可由各省财政负担，落后省份的农业保险补贴可由中央和地方财政共同负担。三是规定主要农业保险险种费率的补贴标准。具体标准可由各省级政府确定，但对水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、油菜等保费补贴的比率应高于50％。

纳入维稳大局

从2004年至今，中央一号文件连续5年“惦记”农业保险，对其发展提出了具体要求。而为了应对经济危机，国务院2008年底发布的“金融30条”已经明确，要进一步扩大农业保险覆盖范围，鼓励开发农业和农村小额保险及产品质量保险，提高保险业参与新型农村合作医疗水平，发展适合农民需求的健康保险和意外伤害保险，并首次提出要“引导保险公司以债权等方式”投资农村基础设施项目。

元旦后不久，中国保险行业协会组织行业内各主要保险公司召开了农业保险宣传普及实施工作会议。行业人士已经达成共识，2009年是中国经济发展特殊的一年，尽快建立健全保障制度，解决农村因病因灾致贫、返贫现象，大力发展农业保险尤为重要。

国务院总理温家宝在不同的场合都强调说，“要积极发展农业保险，逐步建立政策性农业保险制度和农业再保险体系。”财政部2007年安排了农业保险保费补贴资金10亿元，2008年则增加至60.5亿元。

而对于“一号文件”解困农险所发挥的作用，人民大学财经学院保险系许飞琼教授更加赞赏2007年的提法，她认为，这年的文件不仅明确政府要在财政上进行扶持，对农业保险直接业务要进行扶持，而且对农业再保险也要进行扶持；同时明确了农业保险是一个保险体系，是一种发展现代农业必不可少的经济制度；而且政府会通过有关优惠政策鼓励企业、中介组织参与和支持兴办农业保险，说明政府真正开始在行动上支持农业保险，而不是干打雷。

当然，除了解决保险赔付不足的问题，过去的2008年再次警示人们建立巨灾风险保障体系的重要性。所谓巨灾，是指台风、暴雨、洪水、地震和海啸等强大自然灾害造成的损失，当今国际社会，巨灾损失已成为国际保险和再保险公司破产清偿的一个重要原因。在中国，由于巨灾保险的缺失，历来经济损失主要依靠国家财政救济，但毕竟是杯水车薪。

国家保监会副主席周延礼认为，眼下首先应建立一个基金，采取商业化运作的模式，由政府来进行督导，由行业管理，通过长期积累，形成一个基金制度，应对自然灾害和农业生产当中的一些不确定性问题。利用全社会的资源，利用各种全球保险机制，形成中国需要的农业巨灾保险和巨灾保险的分散保障机制。初步计算，通过巨灾机制，经过二三十年的积累，对于支付8000万到1万亿的灾后支付，保险完全做得到。同时'巨灾保险基金可以通过国际再保以及巨灾风险的证券化将风险分散到国际再保险市场和资本市场，发挥它在政府与保险公司之间的桥梁作用。

巨灾保险与一般的商业保险相比更有政策性，需要政府通过立法等形式给予支持，一方面发挥政府的支持作用，另一方面发挥保险机构分布广、承保、理赔方面的优势。在农业保险被纳入维稳大局之后，巨灾风险保障会朝哪个方向发展，在社保基金之外，会否成长出又一个巨无霸基金，值得观察。

应建立农业保险的再保险体系，以此提高农业保险经营主体的积极性，引导经营重点、费率厘定，增加手续费收入，增强经营主体的内控制度建设，提高管理水平和人员素质。利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险的费用和经营亏损。