关于建立海外华人安全风险防范机制的思考

胡文辉　严　筠

中图分类号：F812 文献标识码：A

内容摘要：本文对建立全方位、多层次的海外华人安全风险防范机制提出了几点思考，主要包括：增强我国公民海外安全风险防范意识和防范能力；建立健全安全风险评估机制和预警系统；发挥商业保险的作用；建立我国海外务工人员劳务风险基金等。

关键词：海外华人 安全风险 防范机制

增强安全风险防范意识和能力

近年来发生的大量海外华人安全事件的一个主要原因在于海外华人缺乏足够的安全风险防范意识以及对各种安全风险如何规避、控制、化解欠缺应有的知识和实务能力。所以应有计划、分步骤地对全民特别是即将出国人员进行形式多样、内容丰富的涉外安全教育，使我国公民树立安全风险防范意识，增强安全风险防范能力，加强向外交部和驻外使领馆寻求领事保护的观念，夯实法律意识，并知道如何借助法律武器保护自身的生命财产安全。

建立健全安全风险评估机制和预警系统

目前我国政府提供的“安全警告”主要惠及个人，而对我国企业等组织的涉外行为，政府很难事前对相关海外国家或地区的安全风险做出较为准确的评估。所以，我国有必要借鉴国外经验，对海外安全状况细化评估，以保证中方人员安全，促进中方机构的对外经济文化交流。建立海外安全风险评估机制是一项长期复杂的系统工程，需要在政府的统领下，由专业机构和社会组织共同参与，借助安全风险模型对各个国家和地区的信息、资料予以收集、整理、分析、判断和评估。在建立安全风险评估机制的基础上应建立安全风险自动预警系统。美国在“9•11”事件后制定并实施的国土安全全国性预警系统把危险程度按绿、蓝、黄、橙、红分为五个等级，具有动态直观的优点，作为评价世界各大地区和各个国家安全程度的标尺可资借鉴。我国应根据自身国情和国际时局，在条件成熟时尽快启动适合海外华人的安全风险自动预警系统。

充分发挥商业保险的作用

据商务部有关统计，截至2006年底，我国累计派出各类劳务人员382万人。目前我国有劳务输出资格的企业约为1200余家，有开展境外就业资格的中介机构共计256家。这些企业和机构应代表境外劳工与境外雇主签订包含医疗保险和意外伤害保险的劳务合同。我国商业保险公司为我国外派劳务人员提供的险种主要包括雇主责任险、出境人员意外伤害险和境外紧急救援意外伤害保险等。然而除雇主责任险的投保量稍大外，后两种意外伤害险的投保量都非常小，不足以充分转嫁风险。

商业保险可以发挥转嫁海外华人安全风险的重大作用。譬如，2005年2月阿联酋迪拜由于电线短路导致“国际购物节大火”，110多家我国参展摊位被烧，总损失逾二千万元人民币。中国驻迪拜领事馆总领事在事发后赶到现场着手联系赔偿事宜后发现, 商户们与“购物节”组委会签订的合同中遗漏了理赔内容, 而商户们又没有给货物买保险，价值数千万元的货物只能“付之一炬”。

如当地国家无相关强制性社会保险时，境外务工人员或其所属单位应当考虑在我国国内的商业保险机构投保雇主责任险或人身意外伤害险，以转嫁企业风险，保障务工者的合法权益。2006年初，中国出口信用保险公司作为国内唯一从事国家政策性保险业务的机构正式开展了外派劳务保险试点，向市场推出了外派劳务经营公司海外风险保险、外派劳务人员海外风险保险和外派劳务人员履约保险等险种。在遭遇劳务输出国出现政治风险、雇主破产、雇主违约、自然灾害、劳务人员脱岗、人身意外等情况时，劳务公司可得到合同收益、费用补偿等赔偿，外派劳务人员则可得到工资补偿、返程费用、医疗费等赔偿。这些险种有助于外派劳务经营公司及劳务人员规避和降低安全风险，应当在国家的扶持下不断扩大其规模效应。

更为重要的是，中国保监会宜会同国家有关部门，研究制定我国海外务工人员保险方案，可以考虑在一些基础险种中实行具有一定强制性的统一保险制度以扩大海外人员安全风险保障的范围。总之，我国公民的保险意识还相当薄弱，我国政府、非政府组织和个人应加强商业保险意识，发挥商业保险转嫁海外华人安全风险的重大作用。

建立我国海外务工人员劳务风险基金

由于观念和经济上的原因，很多我国海外务工人员没有在保险公司投保。同时我国的保险公司由于风险衡量困难所导致的保险费率厘定不合理等原因没有及时推出适合的险种。我国在实施领事保护时，时常有一些公民在经济上急需救助，而中国使领馆没有进行领事保护的专项资金，往往只能向当地的慈善机构、基金会、华侨华人社团求助。因此，为了弥补社会保险和商业保险的不足，更好地保障海外务工人员的人身财产安全，适时设立国家海外劳务风险基金非常必要。此项基金可由政府、海外务工人员输出公司、海外务工者三方按比例分摊出资，并通过政府或行业协会予以管理。

加大法制建设力度并完善领事保护机制

当代社会的国家安全概念已发生深刻变化，国家的安全不仅指国家主权和领土不受侵犯，还应包括海外公民的生命财产安全。而且根据国际通行的对“海外利益”的界定，海外公民侨民的人身及财产安全居于一国海外利益的首位。所以，我国政府应在“执政为民，以人为本”方针的指引下，从国家安全和利益的战略高度审视海外华人的安全问题。为真正保障海外华人的安全，我国外交、公安、商务、劳动与保障等相关部委须戮力齐心，整合资源，建立起以一个有力高效的涉外专办机构为核心的全球网络组织，在海外华人相对集中的国家和地区设立专门的安保机构，在国际法和接受国法律允许的范围内，探求国际安全合作的有效途径，更好地运用相关国际法和国内法来统一管理海外华人的安全事务。

加大法制建设力度以保障海外华人的生命财产安全

2004年8月，全国人大常委会通过决议，批准我国加入《联合国人员和有关人员安全公约》，此举对保护包括维和人员在内的所有我国海外我国公民的人身安全意义重大，彰显我国正在加快立法进程，保护全球化背景下海外人员的生命和财产安全。毋庸讳言，目前与海外华人安全保护相关的国内法、双边多边协定和国际统一规则的缺失或不完善是造成海外华人安全事故屡屡发生的一个重要原因。例如在境外务工的安全保护上，不仅国内立法存在空白，而且迄今国际上尚无相关的统一国际公约或协定。因此，在国内法的立法和修订上，我国亟需启动境外人员与机构安保立法程序，制定专门的法律法规并对相关法律进行修订，为规范和管理涉外安全事务、完善涉外安全防范机制、并为最终形成国家、组织与个人相结合、多层次、全方位的涉外安全综合保障体系提供有力的国内法保证。我国立法部门应根据现有国情，及时修订《中华人民共和国国家安全法》等法律，加快制定《保障外派劳务人员合法权益管理规定》与《境外中资机构和人员领事保护实施办法》等法规，以完善法律保障体系。我国政府应加大与国外外交、司法、商务、劳动等部门的沟通与合作，积极加入或参与制定有关保护我国海外人员的双边、多边条约或协定；应全面建立有关刑事、民事、商事等司法协助的法律合作机制，为共同打击违法犯罪奠定法律基础。条约或协定应根据我国与接受国之间的法律规定、各自的政治、经济、文化等实际情况，不拘一格，灵活加以制定。惟有走国际法制合作之路，才能解决超越国界的海外华人安全问题。

完善领事保护机制

加强领事干部队伍建设，培养一批合格专业的领事保护人员，这是完善领事保护机制的人力资源保证。因人员所限,许多我国驻外使领馆的外交和领事官员忙于颁发护照、签证、办理公证认证等日常繁杂事务，无暇顾及研究与领事保护相关的法律法规并探求如何建立和完善领事保护的长效和应急机制。

应设立领事保护专项基金，加大经费投入，这是完善领事保护机制的资金保证。目前，我国尚无法律规定的领事保护经费，侨民的遣返费用、手术医疗费都要由使领馆出面筹措。

必须建立健全有关领事保护的法律保障体系。在国内法方面，领事保护的主要依据仅有《国籍法》、《继承法》、《中国公民出入境管理法》、《海商法》等。不仅欠缺专门的领事保护法律制度，而且这些法律法规总体上亟待细化，提高可操作性。对于国际法，我国在与外国签订的领事条约等双多边协定或公约方面仍有不少立法空白。据外交部网站，截止2006年8月，我国与国外缔结的双边司法协助类条约只有82个，其中尚有23个仍未生效，这种双边法律的空白在一定程度上限制了我国保护海外人员安全的力度。我国在加快与有关国家的谈判以争取更多双边司法合作的同时，应加快批准有关多边协定和国际条约、公约的步伐，利用有关司法协助条款来维护我国海外人员的安全和合法权益。

应建立并完善领事合作机制。必须明确在领事保护机制中个人、法人和国家之间的权责分工。个人和法人必须提高安全风险防范意识，加深对领事保护的理解。领事保护的范围和力度是有限的，因为它是在国际法、所在国的国内法和双边领事条约等法律规范的基础上进行的。个人和法人还须加强对所在国和安全有关的法律的了解，做到知法守法。此外，还应积极参与社会保险和商业保险，从而在发生安全事故后可以得到保险赔偿。个人和法人在出国前要参与培训并接受考核；法人对其海外利益必须进行安全风险评估，并加大安全成本投入。政府需进一步发展和完善领事保护机制，加强公民和法人的普法教育，在处理涉及国家利益的领事保护案件时，要注意协调国家、集体和个人的利益关系，既要保护个人、集体的合法权益，又要以大局为本，维护国家的根本利益。

在全球化的背景下，海外华人的安全问题日益凸显，因此建立一套灵活高效的安全风险管理机制已成当务之急。总体上这一机制应由安全风险防范机制和安全风险处置机制构成，并可进一步细化为以下几个子系统：风险识别机制（风险预测）、风险分析机制（确定风险的驱动因素、分析风险来源）、风险评估机制（对风险发生的可能性和后果的评估）、风险预警机制、风险计划机制（制定风险管理方案）、风险跟踪机制、风险应对机制（做出反应、执行行动计划）、风险反馈机制和风险监督评价机制。本文对有关建立海外华人安全风险防范机制的思考，希望能够促进对如何有效控制并降低海外华人安全风险这一课题的深入探讨。需要指出的是，在国际竞争日趋激烈、国际关系错综复杂的今天，国家的强大是至关重要的，任何健全的法制和机构，任何完善的安全风险防范机制都离不开社会经济发展这一物质基础，所以，祖国强大才是海外华人安全的根本保障。

参考文献：

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3.欧伟.试论商业保险在社会保障体系中的地位与作用[J].理论前沿，2007（2）