基于预算软约束理论的高校过度负债行为分析

王红萍

中图分类号：G475 文献标识码：A

内容摘要：当前高校巨额债务问题已经成为影响我国公共财政安全和社会经济问题的一大隐患。为了探求高校过度负债行为的成因，本文以预算软约束理论为基本的分析框架，从内生性和外生性两个方面对我国高校的过度负债行为的制度成因进行了理论分析，从而得出结论：高校的过度负债实际上是中央政府、地方政府、商业银行与高校管理者各有期待、相互作用的结果。

关键词：高校债务 预算软约束 外生性解释 内生性解释

自1999年高校扩招以后，高校发展受到了原有的校区规模等因素的制约，许多高校开始举债建新校区。中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，截至2005年底，全国公办高校贷款余额约为1500亿元至2000亿元。根据财政部的相关报道，高校的账面固定资产大概是5000亿元，债务规模将近其账面资产的一半，已严重影响到高校的正常运转和进一步发展。高等教育是一种典型的准公共品，政府是高校的主要投资者和所有人，债务所引发高校的财务危机以及社会危机最终必然转化为财政负担，对公共财政安全和社会经济的稳定运行造成极大的隐患。在这种背景下，切实把握高校的负债状况，分析其成因及影响已经成为当前我国高等教育财政研究中一个亟需探讨的现实问题。

当前关于高校债务问题的研究，国内学者多是进行了综合的多因素分析，主要集中在对政府、银行和高校的责难和劝告上，如高等教育经费投入不足；金融系统管理与具体操作上存在的漏洞；高校盲目扩大规模、法人治理结构不健全和内部管理问题等方面。这种分析范式似乎能够全面地探讨问题，从而得到一个解决问题的综合方略，但却无法探求造成高校债务危机的根源以从根本上解决问题。制度决定行为，笔者认为我国高校的过度负债行为是转轨经济背景下特定制度作用的结果。因此，本文侧重于运用预算软约束理论来探讨高校的过度负债行为制度成因。

预算软约束理论与高校过度负债

（一）预算软约束理论的一般内涵

预算约束，简单地说就是经济行为当事人在进行购买、投资等经济决策时所面临的来自资金来源方面对资金支出的一种约束。事实上，有些经济组织的预算约束不是硬的，而是软的。预算软约束（SBC）是匈牙利经济学家科尔奈于1980年在分析社会主义国家国有企业行为时首先提出的一个概念，它是指社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临倒闭时，国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法，使之不被市场所淘汰或清算，而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持。

科尔奈后来在讨论有关预算软约束产生的原因时，认为存在内生和外生两种解释（Kornai，1998）。外生性解释将预算软约束的原因归于各种外生因素，如社会主义国家的父爱主义，国家追求就业目标，或领导人获取政治上的支持等。内生性解释将预算软约束视为一种内生性现象，起因于时间不一致性问题，即对一个未完工的、无效率的投资项目追加投资，其边际收益可能大于项目废弃产生的边际成本（Dewatripont and Maskin，1995）。在随后的一些经济学文献中，许多学者以预算软约束为基本理论框架引入新的经济学理论和方法，对这一现象有了进一步的探讨和扩展。

（二）高校过度负债行为的主要特征

债务数额大。中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，截至2005年底，中国公办高校的银行贷款余额已达到2000多亿元，超过2003年全国普通高校教育经费的总和。2006年厦门大学教授邬大光的一项调研表明，公办高校贷款规模高达2000～2500亿元。各个高校的校均负债金额也非常大。全国1900余所高校中绝大多数程度不同地有债务，多的数十亿，少的也在亿元以上。巨额高校债务已经严重影响到高校的可持续发展。

债务结构不合理。全国公立高校债务的主要形式是商业银行贷款，并且很多地方高校的债务为商业银行短期贷款。从广义上说，各个高校在办学过程中形成的、能以货币计量并将以资产、劳务或新的负债予以偿还的经济责任都是债务。就各地方高校而言其债务主要是银行贷款，不少高校因大规模进行基建而使债务负担沉重。有关调查显示，高校短期贷款占贷款余额的 60%以上，短期内的还贷压力令高校陷入严重经费危机。

一定数量的隐性负债。高校负债从形式上看主要有两种类型：显性负债和隐性负债。显性负债是指法律或合同所确定的高校债务。隐性债务是指表面上学校不将其列入债务，但却存在一些债务关系。其典型形式就是工程未付款项目，一些在建项目是基建单位先垫付的资金。几乎所有高校都有工程未付资金，而高校自身在项目建设时并不将其视为债务。另外一种形式是校内集资，多是学校从教职员工那里通过“高息揽储”得到的。其操作方式有直接违规的，也有通过合规的委托理财形式，但作为学校债务却并不被重视。还有一种形式是学校基金或资金被提前使用与推后发放。如项目未做完的科研经费被学校同意调配使用；学校推迟发放或集中在后期发放教职工福利津贴；引进人才时承诺的各种待遇必须在服务期内分年度兑现等。

上述特征表明高校在不计后果地盲目扩大债务规模，这种过度负债行为主观上的动机在于预期能够得到国家财政支持，实际上是在变相争取投入。而事实上，随着高校债务问题的日益凸显，为了化解高校的财务危机和由此可能引发的社会危机，各级政府都已采取了一些救助措施。2007年9月教育部有关负责人指出，从根本上来说，要加大财政投入——准备将来从中央财政到地方财政都增加对高校的生均拨款投入，逐步偿还基本建设债务； 寻求银行界的支持，将把一部分短期的银行贷款转变为长期贷款；同时，也要求各学校在各地方政府的支持下，采取一系列重要的措施偿还债务，比如进行土地置换。高校事先的过度负债与政府事后的救助说明预算软约束不仅存在于国有企业等营利性组织中，在大学等非营利性组织中也大量存在。所以，我国公立高校过度负债的根源在于高校的预算软约束。

制度决定行为，预算软约束为高校的过度负债行为的研究从制度上提供了一个新的视角。本文将尝试运用预算软约束理论，从外生性和内生性两个方面对我国高校的过度负债行为进行分析，以探求其制度性根源。

外生性解释

经济理论所指的外生性是指在一个经济模型中，某一经济变量在一定的时期中不随模型内变量的变化而变化。因此，本文对高校过度负债行为的外生性解释主要侧重于从体制的角度进行分析。

（一）政府的父爱主义

科尔奈认为“父爱主义是预算约束软化的直接原因”（1980）。他用父爱主义来概括国家与企业之间的关系，并将这种关系与父母和子女之间的关系进行类比。认为国家之所以会拯救即将破产的企业，是因为它不愿意承担因为企业倒闭所带来的后果。本文认为这一分析视角也可以用来分析国家和公立高校之间的关系。作为公立高校唯一的所有者，政府对公立高校无疑也存在“父爱情结”。一旦公立大学遇到财务困难，政府就会采用各种手段和方法给予救助。也就是说政府实际上为高校提供了隐性担保，银行之所以意愿为高校提供巨额贷款，就是因为相信高校一旦面临财务危机，政府将会是最终的“埋单者”。所以，政府的父爱主义情结是造成高校过度负债行为的直接原因。

（二）政府官员的非经济目标

政府官员是由选民投票选出代表他们进行公共决策的。作为理性的经济人，他们不仅追求更高的薪水、津贴等经济目标，同时也追求声誉、任免权和晋升机会等非经济目标。这些往往与政府规模联系在一起，因而官员具有扩张政府规模、追求预算支出最大化的动机（朱柏铭，2003）。公立高校的管理者实际上也是政府官员，为实现其政治目标，公立高校的管理者及其上级都具有扩大高校规模的动机。

当前一些地方政府为扩大城市规模，频频出台政策鼓励高校搬迁扩建新校区，借此带动城市发展，提高新园区周边土地的商业价值，进而获取土地收益。所以，他们对大学扩张之风推波助澜也是出于政绩考虑。由于政府官员对高校的直接或间接控制，导致大学原有的发展能力受到一定影响时，作为回报，政府官员会通过预算软约束，比如财政补贴、软税收、软银行信贷等手段向高校实施救助。所以，政府不可能向公立高校作出可置信承诺，即当高校陷入财务危机时，它不会设法拯救。这种软的预算约束必然会助长高校的过度负债行为。

（三）公立高校的政策性负担

高校过度负债和其政策性负担密切相关。1999年“扩招”以后，高校年招生人数由100余万升至500余万，短期内我国高等教育的总体规模便跃居世界首位。根据统计，到2005年底，我国的高等学校数为2300余所，在校大学生总数已经超过了2300万人，高等教育毛入学率提高到21%， 提前进入了国际公认的“高等教育大众化”发展阶段。高校扩招是国家基于社会现实的一个决策，但没有给予相对应的财政投入。

从高等教育的经费结构来看，虽然国家财政性拨款总额在增加（由1993年的154.6亿元增加到2004年的943亿元），但其占高校经费收入的比例却急遽下降（由92％下降到47％）；生均预算内事业费的增长势头出现停滞，甚至下滑（由1993年的3846元增加到1999年的7303元，2004年降至5344元），同时，国家对高校的基建投入也是严重缺位；扩招后，高校的另一重要的收入来源就是学费收入（从1993年的6％增加到2004年的32％），来自捐集资、校办产业经营收益等其他方面的收入都非常有限（北京大学课题组，2007）。在国家投入缺位和高校内源融资能力有限的背景下，为实现规模扩张，高校不得不求助于银行。所以，我国高等教育的大众化实际上是在国家财政投入不足，高校自身发展能力有限的背景下完成的。也就是说，政策性负担是导致当前高校的巨额债务的直接原因之一，政府对政策性负担负有责任。

内生性解释

内生性解释即在经济系统内部，从不同经济主体个人利益最大化的角度来探讨高校过度负债行为发生的机制。

（一）信贷市场的高度集中

Dewartripont和Maskin（1995）认为当投资者无法事先获得贷款项目的赢利性的全部信息时，分散的信贷市场有助于提高投资效率；而集权式信贷市场中，对项目的选择不太严格，预算约束趋于软化，投资效率低。我国的信贷市场基本上是一个典型的寡头垄断市场，截至2006年底，国有商业银行的总资产占银行业金融机构总资产的51.3％，总负债占到51％（来源于中国银行业监督管理委员会网站）。在国有商业银行主导的信贷市场中，出于规避风险和追求利益最大化的本能，银行轻易不敢给企业贷款，而且条件好、实力雄厚的企业已基本实现了股份制或上市，这些企业资金从依赖银行转而依靠资本市场。相对而言，高校所面临的风险比企业要小得多。这样，高校自然是银行放贷的首选对象。在预算软约束和银行各种优惠条件的双重激励下，高校不仅将银行贷款当作是解决高校发展资金不足的必然选择，而且由于在资金使用方面缺乏监督和风险预警甚至攀比浪费，最终形成巨额债务。

（二）投资主体的单一性

投资者的数量会影响预算软约束的形成，资本主义经济中多个投资者参与投资，有助于硬化项目的预算软约束（Huang & Xu，1998）。在我国，政府是公立高校唯一的投资者，就政府和高校之间的关系来看，高校管理者从项目开始时就已经知道项目的可行性程度，而政府只能在项目第一期结束后获得有关项目的可行性信息。此时，由信息不对称导致的逆向选择行为就会发生，即拥有坏项目的公立高校也会获得政府投资。一旦政府发现原来的投资项目是一个可行性不高的项目时，就会面临两种选择：停止投资或继续投资。政府的目标函数是追求社会福利最大化，由于前期的投入已经形成沉没成本，如果追加投资的社会边际收益大于社会边际成本，政府会继续投资。所以单一的投资主体导致高校的预算约束软化，在政府投入有限的情况下，公立高校有强烈的动机争取超过自身负担水平的银行贷款。

（三）内部人的控制权

当人们为与自己关系不密切的他人做代理人时就会出现内部人控制问题（委托－代理问题）。如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着“理性的无知”，就会采取机会主义行为而不受惩罚（柯武刚，史漫飞，2004）。公立大学作为一个非营利组织，事实上也存在着特殊的委托-代理问题。高等教育是一种典型的准公共品，政府是高等教育的重要供给者，但具体的生产者是高校。从这个层面讲，政府与公立高校的管理者之间存在着委托-代理关系。大学管理者（代理人）作为内部人，比他们的委托人（政府），外部公民更了解情况。他们很可能会出于私利，利用自己的信息优势机会主义地行事，而忽略委托人的利益。比如，享受很高的在职消费，盲目扩大高校规模为自己捞取政治资本等。为遏制这种机会主义行为，必须靠健全的激励、监督和约束机制。但在我国公立高校传统的管理体制中，管理者的激励、监督与约束机制往往因为其业绩评价标准的模糊性和行政干预的不可避免性而被削弱。在这种制度安排下，公立高校的预算约束不可能硬化，高校管理者的债务风险意识欠缺。

（四）高等教育中的财政分权

钱颖一和Roland（1998）分析了财政分权与货币集权对预算软约束的影响，认为财政分权后，由于存在吸引流动性资本的冲动，地方政府对国有企业实施预算软约束的机会成本增大，所以国有企业的预算软约束将得以硬化。根据这一理论的启示，上个世纪末的高等教育体制改革应当有助于硬化公立高校的预算约束。当时的改革举措是除“部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校”仍由中央直接管理外，大多数高校下放由地方管理，一些重点学校由中央和地方共建。事实上，高等教育的分权化管理加大了地方的财政负担，并没有硬化公立高校的预算约束。扩招以来，许多地方高校生均经费甚至经费总量反而有不同程度的下降。这主要是由于人口流动障碍及其地区性差异使得地方政府行为向追求资本投资与经济增长率的方向转变，导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了高等教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。部分地方政府不仅没有增大对高等教育的投入，而且在高校举债融资运作过程中过度强调其拉动地区经济和社会发展的职能，缺乏相应的监控和风险防范机制，导致高校贷款规模的失控。

结论与建议

影响公立高校投融资决策行为的因素有很多，其中最关键的是制度。本文运用预算软约束理论的主要研究成果从外生性和内生性两个方面对我国高校的过度负债行为进行了理论分析。本文认为高校的过度负债行为实际上是中央政府、地方政府、商业银行与高校管理者各有期待、相互作用的结果。

从外生性角度来看，政府的“父爱主义”情结为高校提供了隐性担保，使得财政与高校之间的预算约束软化，导致高校对银行贷款产生依赖性。政府官员对声誉、任免权、晋升机会等非经济目标的追求，使得他们倾向于扩大政府规模，高校“扩招”符合他们的利益诉求，一旦高校发展受限，他们会通过各种方式对高校公立高校实施援助，这种预算软约束必然会助长高校的过度负债行为。高校所承担的“扩招”的政策性负担是造成高校过度负债行为的另一直接原因。我国高等教育大众化的“跨越式”发展是在政府财政投入不足、高校自身发展能力有限的背景下完成的，所以高校的巨额债务在一定程度上是政策性负担造成的，政府应对此负主要责任。

内生性解释主要侧重从相关经济主体的利益角度探讨原因。本文认为由于政府的隐性担保，国有商业银行主导的信贷市场使得高校成为银行贷款的首选对象，银行放宽了对高校的贷款条件，从而助长了高校的盲目贷款行为；政府作为高校唯一的投资者，却出于信息劣势一方，由于前期投入的“沉没成本”以及信息不对称等原因，政府很有可能对高校实施救援，使得高校敢于承担超过自身负担水平的贷款规模；由于业绩评价标准的模糊性和政府干预弱化了对高校管理者的激励、监督、约束机制，高校管理者作为“内部人”出于对个人私利的考虑，往往利用其信息优势机会主义地行事，忽略了高校的债务风险问题；高等教育分权化管理改革加重了地方财政的负担，地方政府重视资本投资和经济增长问题，而忽视了对高等教育等外部性较强的准公共产品的投入，对高校贷款又缺乏相应的贷款风险防范和监控机制，使得高校贷款规模失控。

本文的结论具有重要的政策含义。既然高校过度负债的根源在于制度缺陷所导致的软预算约束，所以治本之策在于构建有利于硬化高校预算约束的制度安排。要强制建立有关高校贷款的金融法律制度并保证这些法规能够得到严格执行，以增强政府的可置信程度，加大对高校贷款的资金申请、使用的监督以及资产质量的控制。各级政府应加大对高等教育的投入力度，逐步消除高校的政策性负担。培育高等教育多元化的投资主体，推进公立高校产权主体的多元化改革也有助于硬化高校的预算约束，抑制高校的过度负债行为。高校的组织治理问题也有待完善，以更好地解决委托－代理问题。此外，加强银行业的竞争程度、构建高等教育的政府间转移支付制度等措施都有利于抑制高校的过度负债行为。

参考文献：

1.科尔奈.短缺经济学[M].北京经济科学出版社，1986

2.朱柏铭.公共经济学[M].浙江大学出版社，2003

3.北京大学课题组.我国高等院校贷款问题研究[J].中国财政，2007（10）