朝鲜粮食问题及国际援助通道

沈晓丹

粮食问题已成为困扰朝鲜的一大难题。农业生产力的下降和粮食的匮乏，给朝鲜国民经济的正常发展、国家政治的稳定、“主体思想”的权威性都带来了严重的消极影响。解决粮食问题、吃饭问题成为摆在朝鲜党和政府以及人民面前的严峻课题。

一、朝鲜粮食供给状况

（一）农业资源贫乏，粮食绝对量不足

朝鲜是一个以农业为主的国家，农业是朝鲜国家经济的根基。但朝鲜农业的自然条件并不优越，耕地面积很少，占国土总面积的16%左右，其中山地和半山地占80%的比重。可耕地主要位于中西部海岸地区，即平安南北道和黄海南北道地区。该地区对农作物的生长环境并不良好。在冬季，平均气温零下5.5℃，无霜期只有六个月，7－8月多雨的夏季平均气温24℃，从5－9月每年降雨量为600－1400mm。所以要想保证获得好收成必须采取灌溉方法。

朝鲜农业用地共有185万公顷左右，其中 30万公顷用于种植谷物（包括水果、桑树），60万公顷用于种植水稻，65万公顷用于种植玉米，20万公顷用于种植蔬菜，剩余的5万公顷、4万公顷分别种植大麦和马铃薯。可以看出：朝鲜用于纯粮食种植面积只有160万公顷左右。而且在这些可耕种的土地上的土壤属于贫壤（PHS－7，有机营养物只有0.5%），并且由于山地较多，致使水土流失严重，粮食单位面积产量不高。朝鲜自90年代以来，粮食产量一直徘徊在300-400万吨，每年至少有200万吨的缺口。

（二）80年代，粮食实现了自给自足

1945年以前，日本统治朝鲜半岛长达36年，将山地和丘陵占80%的朝鲜北方建成以矿业为重点、无烟煤为中心的工业基地。当时很少农田，粮食不能自给。朝鲜独立后，高度重视发展独立自主的民族经济，尤其重视依靠自己的力量解决农业与粮食问题。1946年3月，朝鲜实行了土地改革，废除了土地私有制。朝鲜战争时期，农业遭到很大破坏，粮食大幅度减产。1958年8月，朝鲜农村实现了农业合作化。之后，由于朝鲜政府重视农业，加大了对农业基本建设的投资，加上当时社会主义国家的援助，推进了朝鲜农业水利化、电气化、机械化的进程。60年代末，朝鲜农村已全部通电。80年代初，朝鲜水田面积与可灌溉旱田面积已分别达到10万和80万公顷，全部耕地面积的70%已实现灌溉；插秧的95%和收割的70%的农活实现了机械化，农业生产力迅速提高；1984年，朝鲜粮食总产量首次突破1000万吨，人均粮食约500 kg，实现了粮食自给有余。

（三）90年代，水、旱灾严重，粮食大幅度减产

自80年代中期开始，由于传统的经济体制的弊端不断突出，朝鲜的农业生产力开始下降，粮食产量逐渐不能满足全国人民的需要，不得不依靠苏东国家的粮食援助和进口来弥补国内粮食的短缺。进入90年代以来，又遭遇了一连串严重的自然灾害：1993年的冻灾，1994年的冰雹袭击，1995年和1996年连续两年的特大水灾，1997年的旱灾、海啸、台风，1998年的海啸、霜冻等，可以说，朝鲜是在自然灾害中度过20世纪90年代的。这一系列天灾导致朝鲜的粮食作物大面积减产。90年代头几年，朝鲜粮食已大幅减产，约为600万吨。1995年，朝鲜粮食锐减至350万吨。其后，1996年和1997年跌至低谷，分别为250万吨和270万吨，1998年为390万吨。1999年朝鲜粮食产量为1994年以来的最好收成，约为422万吨。

朝鲜粮食产量的急剧减少，使得朝鲜面临严重的粮荒。按1998年朝鲜约有2200万人口计算，每人每天半公斤口粮，全国共需约400万吨，再加上种子、饲料、工业原料等至少需要600万吨。但进入90年代以来，朝鲜的粮食产量一直徘徊在300-400万吨，距离所需还有200万吨缺口。

（四）21世纪初，粮荒仍时隐时现，且有愈演愈烈之势

进入21世纪，朝鲜为搞好农业、增产粮食采取了一系列措施：如种子改良、土豆栽培、两季种植、农作物间作等，使朝鲜的粮食产量呈逐渐上升趋势，2000年的产量为359万吨，其后逐年增加，分别为2001年395万吨，2002年413万吨，2003年425万吨，2004年431万吨，在2005年达到454万吨（数据来源于《朝鲜经济改革的实态和展望》，金英允，统一研究院，2006年12月出版）。2005年对朝鲜来说算是粮食丰收的一年，朝鲜当局对此也非常满意，称从此将不再接受WFP等国际救援机构的粮食援助。但2006年，朝鲜的粮食产量为400万吨，低于2005年。而2007年8月的洪灾，使朝鲜的粮食产量大幅减少，仅为300万吨。2008年美国次贷危机的爆发，使世界经济低迷，也造成世界性的粮食库存减少和粮价上涨的现实，更加剧了朝鲜粮食匮乏的状况，650多万人的食粮得不到保障，急需国际社会援助。朝鲜正面临自上世纪90年代后期以来的最大粮食危机。

二、朝鲜粮食问题的原因

（一）客观因素

一是朝鲜农业资源条件较差，耕地面积很少，而且以山地为主，水土流失严重，土壤贫瘠，粮食单位面积产量不高；二是自然灾害的影响。进入90年代后，朝鲜几乎连年发生自然灾害。1990年初，江原道的远山等海岸线一带发生了海啸，相当数量的农田遭到了海水的侵蚀，92年过多的降雨，造成冷害，93年出现旱灾，95、96年又遭遇百年不遇的水灾，97年异常高温。这种连年的自然灾害，导致粮食产量减少，出现了一年比一年深刻的粮食危机。

（二）政策失误

一是长期推行“优先发展重工业”的经济发展战略，导致农业生产后劲不足。解放后，朝鲜根据建设自立民族经济的方针，照搬了当时苏联的“优先发展重工业”的经济发展战略，虽然把农业也提到同时发展的地位，但由于国家财力有限，尤其是60年代后对国防工业的严重倾斜政策，导致了农业投资不足，农田水利设施得不到及时维修和更新，农业机械仍停留在70年代水平，且大部分由于没有机油而无法使用。

二是过分密植与人造梯田运动，破坏了农业的生态环境。朝鲜自70年代中期开始推广农作物的密植，密植程度超过正常限度，在施肥量不足情况下造成粮食减产。70年代后半期，又大规模开垦土地、修造梯田及围海造田，通过使耕地外延扩大的方法来增加粮食产量。由于山地的植被遭到破坏，水土流失严重，山体滑坡，土壤结构改变，影响了粮食产量的提高。

（三）管理体制束缚

由于朝鲜在经济领域长期采取权力集中的经营方式，工农业产品的生产经营缺乏竞争机制，生产管理者缺乏效益意识和市场观念，朝鲜的经济发展逐渐失去活力。在农村，由合作社强化形成的国营农场管理体制因“统得太死”而束缚了朝鲜农业生产力的发展。“大锅饭”、“平均主义”严重地挫伤了农民的生产积极性。朝鲜政府也意识到这个问题，在管理体制方面也进行了多次的改革，虽然也起到了一定的作用，但并未从根本上改变传统的管理体制。

（四）农业体制改革不深入

20世纪90年代中期以来，朝鲜政府为了调动农民的积极性，促进农业的发展，推行了多种改革措施。首先在管理体制上，从“分组管理制”到“分组承包制”再到“家庭营农制”，将合作农场的范围逐步缩小，使生产效率提高；其次在产购销体制上，改变了长期以来国家统购统销的管理办法，放开粮食价格，使其随市场价格浮动，并按这一原则购销粮食，去除了价格背离生产成本和供求关系的弊端；第三，朝鲜政府还采取多种配套措施，如全国支援农业、发展农业科技等措施，以促进农业经济的整体发展。

应该说，这些农业改革措施的推行，在一定程度上解决了农业生产中的一些矛盾，缓解了朝鲜的粮荒问题，但并未完全解决粮食短缺问题。最根本原因是朝鲜的农业改革并没有从根本上触动传统的农业体制。就目前而言，真正意义上的市场手段在朝鲜农业经济发展中的调节作用尚不十分明显。朝鲜目前的农业经济改革更多的是80年代末以来实行的以计划经济为基础、以市场经济为趋向的模式的延伸。朝鲜政府出台的这一系列的农业改革措施，只能看作是对朝鲜传统农业体制的修补与完善，并没有其他相应的真正能够反映市场经济运行规则的改革措施。自2004年以后，农业改革就没有再深入的措施出现，所以，朝鲜的农业一直没有明显改善的迹象。

三、解决粮食问题的国际通道

朝鲜虽然一直倡导粮食自给自足，但就目前实际情况来看，实现起来很难。援助，就成为解决朝鲜粮食问题的一种重要方式。朝鲜问题专家认为，每年反复发生粮食困难的根本原因不是自然灾害，而是结构性的经济困难。如果没有外部帮助，不可能有根本性的改善。多年来，朝鲜在很大程度上依赖于中国、韩国、美国和联合国援助机构的援助。但“授之鱼不如授之渔”，援助也要改变方式。对国际社会而言，应采用开发援助的方式。过去对朝援助的最大问题就是无法避免“滥施争议”。 朝鲜当局也充分认识到开发援助的必要性。2004年夏朝鲜当局拒绝了联合国一般性的机构间联合呼吁机制（Consolidated Appeals Process，简称CAP），要求在朝鲜活动的世界粮食计划署（WFP）和国际非政府组织（NGO）将所有人道计划转换为开发援助。这对根本性解决朝鲜的粮食问题意义重大。

采用开发援助，应利用好以下几个国际通道：

（一）南北通道

朝鲜在经济理念上特别强调“北南合作”和“民族共济”，主张北南之间“相扶相助”，呼吁“依靠本民族的力量”、“均衡发展民族经济”。作为同一个民族，韩国对朝鲜人民处于饥饿状态感到非常痛心。在过去10年里，韩国政府一直维持“阳光政策”，单方面且无条件地向朝鲜提供粮食援助。自2000年起，韩国每年免费向朝鲜提供45万吨粮食，而且其分发完全不受监督。2007年12月新任总统李明博上任以来，希望将对朝鲜援助与朝鲜弃核等众多问题绑定，这表明韩国向朝鲜无条件提供援助时代的结束。在这种形势下，开发援助对双方而言都不失为一种最佳合作方式。韩国宗教界一致认为应把1%的国家预算用作储备基金，援助朝鲜的经济开发。按此计算，韩国今年政府预算约为175兆韩元。预算的1%为1兆7500亿韩元，连续10年积攒下来，就形成了17兆5000亿韩元的巨额资金。如果每年有一半的资金用于消除朝鲜居民贫困的开发合作上，10年之后，朝鲜居民还会发生因饥饿而受苦的事情吗？

至于开发援助的方式应通过兴办合作农场，共同发展南北农业协力。韩国年产420-430万吨化肥，其中1/3以上出口。应借助这个优势，韩国主要提供化肥、育种，朝鲜提供农产品，以此带动朝鲜农业的发展。

（二）中朝通道

中国和朝鲜作为东北亚地区仅有的两个仍然实行社会主义制度的国家，彼此互为生要邻国，有着特殊的政治、经济、意识形态和文化联系。在朝鲜最大的外援国中、韩、美三国中，尤以中国援助最多，也最实惠、最有效。在朝鲜所有援助的粮食中，有一半左右来自中国，中国的粮食援助和石油供给已成了朝鲜的生命补给线。站在朝鲜的角度，应首选中国这条通道。第一，中国作为先转型国家，在农业体制改革和粮食产量提高方面积累了丰富的知识和经验，这种发展模式必将对朝鲜未来农业改革起到一定的示范效应；第二，朝鲜国内基础设施老化，设备陈旧，技术落后，而发展农业会有比较大的基础建设投资。我国产业基础雄厚，基础设施完备，工业化和农业化水平较高，与朝鲜的合作有着广阔的潜力。

中国对朝的开发援助应从两方面着手：一是为朝鲜农业开发提供基础建设投资，如设备、资金等；二是提供先进的农业技术，如种子开发等。农业科技是农业增产的基本要素，朝鲜80%是山区，可耕种土地少，只有按照本地的实际情况，有针对性地引进先进的农业科技，才能提高粮食产量。

（三）美朝通道

朝鲜一直认为，美国的敌视政策是朝鲜体制安全的最大威胁。在朝鲜的对外政策中，解决对美关系是摆在第一位的。朝美关系得不到解决，朝鲜当局就认为根本不具备实施改革的外部环境。但同时美国又一直是朝鲜粮食援助的大国之一，即使在朝核谈判较为紧张的时期，朝鲜仍可以从美国那里获得粮食援助。因为美国认为这是帮助贫困国家的人民渡过难关的援助，不属于政治范畴。美国自1995年开始至今，向朝鲜援助了12多亿美元的粮食和能源。对朝鲜政府而言，想要的也绝不是一时援助，而是帮朝鲜经济打下牢固的基础，只有美国才能提供这样的帮助。现在美国已将朝鲜从支持恐怖主义国家名单中除名，美朝关系出现了改善的曙光。朝鲜应借此契机，尽快履行承诺，使弃核进程顺利完成，从而摆脱绝对的孤立状态，获得更大规模的、持续的开发援助。

参考文献：

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