“以县为主”统筹协调

柴纯青

进入新世纪以来，随着区域经济的迅猛发展，地处浙江中部、有着“耕读传家”传统的浙江义乌人民对子女的教育有了更高的要求和期待，同时，外来建设者子女的教育问题也日益凸显。在此背景下，义乌市教育局在市委市政府的大力支持下，“以县为主”，充分发挥地区经济基础雄厚的优势，采取了一系列改革措施，大力推进区域教育的均衡发展，取得了明显的成效。

为了更好地解读独具特色的“义乌模式”，我刊记者特别访问了义乌市教育局的金延风局长。

一、义乌推进教育均衡发展的主要背景

记者：金局长，感谢您接受我们的专访。我们知道，推进教育均衡是实现教育公平的重要途径。进入新世纪以来，大力推进教育均衡发展成为义乌教育发展的主题，也成为您任局长后的主要工作，请问义乌为什么确立“均衡”这一发展思路?

金局长：众所周知，义乌市是一个知名中外的商贸城市。自改革开放以来，义乌坚持“兴商建市”发展战略，走出了一条富有特色的区域发展之路，经济社会得到了跨越式发展。

同样，义乌也是一个“文化之乡”，尊师重教蔚然成风。义乌在坚持“兴商建市”发展战略的同时，确立了“科教强市”的教育优先发展战略。上世纪九十年代以来，义乌教育步入了快速发展期，1995年通过了省“两基”验收。1999年，把创建首批教育强县工作列为人大一号议案、政府十大实事之首，同年成为全省首批教育强县，并在2002年通过教育强县复查验收。

但是，不可否认，义乌教育在快速发展的同时，也不同程度存在着教育投入水平不够平衡，城乡学校办学条件差距明显，各类教育发展不尽协调，校际之间教师待遇差别较大，全市教育发展水平不均衡现象严重等诸多问题，与全市人民要求享受更高更好的教育的要求，与经济社会发展对教育的需求都还有较大的差距，迫切需要有新的发展思路来推动教育新一轮大发展。“均衡”发展正是在这一背景下应运而生的。

记者：那么，义乌推进教育均衡发展的总体思路是什么?

2002年以来，义乌明确提出了“以教育现代化为主题，以均衡发展为重点，以改革创新为动力，以提高质量为根本”的发展思路，把促进和实现教育均衡发展作为教育现代化建设的重要内容。建立完善了“以县为主”的教育管理体制，提出了“规划、建设、管理、提高”的工作思路，明确了“协调、均衡、优质、高效”的发展策略，以各级各类教育协调发展，城乡教育、同类教育均衡化，拓展优质教育资源和提高教育效率与教育投入效率为任期工作目标。

记者：要在“以县为主”的框架下统筹教育的均衡化改革，至少需要得到市一级政府的支持，义乌这方面的情况如何?

金局长：我市领导始终把教育的发展作为区域经济文化发展的基础。市委书记吴蔚荣就说过：“教育不兴，国家难兴；教育不强，经济难强。我们要着眼未来、放眼长远，坚持从教育抓起，大办教育、办好教育，充分依靠教育这个主阵地，培养更多的高素质劳动者，为经济建设特别是市场繁荣和工业发展提供强大的智力支持和人力保障，在激烈的区域竞争中抢占先机。”

在这种观念的推动下，义乌市委市政府建立了党政干部联系学校制度，市级班子成员每人联系一所学校，定期走访、检查、指导学校的工作，倾听学校干部、教职工和学生的意见与呼声，及时为学校排忧解难。这对教育局来说，既是压力，更是动力。

二、教育均衡改革的总体描述

记者：义乌市推进教育均衡发展主要从几个方面着手?

金局长：义乌的教育均衡主要从以下几个方面着手：一是学校基本办学条件的均衡，同类学校之间的硬件要达到同样的标准；二是经费保障上的均衡；三是师资力量上的均衡；四是管理力量上的均衡。有了这四个方面的均衡，才可能产生教育质量上的均衡。

记者：教育均衡改革大体分成几个阶段?

金局长：2002年到2006年属于第一阶段，这个阶段的重点工作是提高硬件水平，包括学校标准化建设、推进教育投入体制改革等。2007年至今，属于第二阶段，重点工作是推进师资力量和管理力量上的均衡，也就是软件均衡。这一阶段有一个重要的抓手，即以教育共同体为基础的联校行动。当然，这两个阶段不是决然分开的。

我还要强调的是，上世纪90年代到2002年之前，我市就开始致力于改善区域教育的均衡状况，这为以后的改革做了较好的铺垫。

记者：义乌推进教育均衡的措施都是在“以县为主”的基础上出台的，那么“以县为主”主要体现在哪几个方面?

金局长：我们抓住了“以县为主”的基本点，在全县范围内统筹协调推进。“以县为主”主要包括教育经费管理的县级统筹、教师队伍管理的县级统筹、教育业务管理的县级统筹和各级各类教育的统筹发展。

保障这些统筹协调工作顺利进行的，是两项重要的评价体系。一是市委市政府把教育工作列入对镇(街)、部门“三项责任制”考核的重要内容，明确各镇(街)与部门及其领导人负责发展当地义务教育、改善办学条件、维护教育综合治理环境的责任。其二是，自2005年起，教育局建立了以全市中小学和其他教育机构为考核对象的“年度工作目标责任制考核体系”，其中即包括推进教育均衡发展的指标。根据不同情况，考核结果分别关系到教育机构班子的主要成员、优秀教职工、全体人员的不同利益，包括奖金、干部使用、职务升迁等，这使得教育均衡改革能真正落到实处。

三、关于基本办学条件的均衡

记者：义乌市推进基本办学条件均衡的主要措施是什么?

金局长：一个主要措施是，把优化学校布局与学校标准化建设结合起来推进。我市于上世纪90年代初和1998年，分别进行了两轮学校布局调整，使学校布局较为合理。2003年，按照建设标准化学校的要求，我们又提出了第三轮的学校布局规划。到2005年，全市有24所学校通过了浙江省标准化建设验收；2007年，省标准化学校达到63所，占初中、小学学校总数的69.2％。2005年，全市有省级以上各类重点、示范学校38所，中小学生在示范学校的就读率达61.6％。到2008年底，这样的学校达到59所，中小学生在示范学校的就读率达68.1％。

记者：对原有学校的改造都采取了什么措施?

金局长：在撤并学校的同时，我市还加大对农村破旧校舍的改造和学校设备的更新工作。近些年来，市财政每年统一安排300万元专项资金，着重针对屋顶漏水、电线老化等问题对学校进行修缮与改造。对农村山区学校设施、设备配置的资金补助达90％以上，确保每一所农村山区学校用上现代化的教育教学设施、设备。

记者：办学条件的均衡，还包括哪些方面?

金局长：我市将加快信息化建设作为推进城乡教育均衡发展的有力手段。1998年就建成了浙江省第一家县级教育网络中心。随后，建成了能覆盖全市所有中小学的ATM宽带多媒体计算机网络系统。目前，全市中心校以上的学校已全部联上教育网，全市专线联网学校达74所。全市各级各类学校计算机已达12000余台，每11位学生拥有一台计算机，建有校园网104个，教育信息化覆盖了全市95％以上的学校。

四、关于经费保障的均衡

记者：一位国外教育政策研究者认为，没有财政的润滑剂，要移动教育齿轮，就会产生巨大的噪音。义乌强大的财政能力为教育均衡改革提供了强大的支持。请问金局长，近些年经费投入状况是怎样的?

金局长：一是加强投入，建立了“以县为主”的区域教育体制，建立和完善了市、镇(街)经费筹措机制。从2001年起，我市每年公共教育经费都在5亿元以上。2007年，市财政对教育的投入约6.06亿元，征收教育费附加1.31亿元，多渠道筹措教育经费3.69亿元，为教育均衡发展提供了强有力的保障。

二是完善建设资金分担机制，充分发挥市、镇(街)办学积极性。在经费投入上，市属学校由市财政全额承担；对各镇、街道学校，则根据各镇(街)的实际财力状况，确定不同的补助比例。困难乡、镇由市财政补助80％，个别乡镇由市财政全额承担，对经济状况好的镇(街)相对降低市补助的比例，但市补助比例不低于30％。从2007年开始，全市公办学校建设经费金额由市财政承担，相继建成了一批标准化、高档次的中小学。

第三，从2004年起，我市设立了教育事业管理服务中心，对教育系统的财务核算、工程管理等实行统一管理。

记者：教育经费中有很大一部分是用于教师工资的。教育不均衡主要也是师资不均衡造成的。那么义乌是如何改善财政制度，最大限度地实现教师稳定、保障师资均衡的?

金局长：第一，我们从2001年起，就实现了城区、镇(街)、山区学校教师工资标准统一，保证农村山区学校教师按时足额领到工资，教职工住房公积金、医疗保险等享受与公务员同等的待遇和经费保障。第二，对山区教师实行山区工作津贴制，10年以下上浮一档工资，10年以上上浮两档工资，在山区工作到退休的，浮动工资计入退休金基数。对山区和边远农村学校实行班主任补贴制度，补贴由14元／月提高到30元／月。2004年，全市教师年人均工资、奖金等收入就达到5.1万元。我们还为全市教职工划片提供了成本价住房。第三，实施城乡教师工资直付制，切实保障教师权益。自2001年1月起，全市教职工工资由市级财政统一发放。发放口径包含国发工资、省(市)出台的各项津补贴，月考核奖总额包干到校，按学校校内结构工资方案考核发放。2005年，义乌率先对教育经费实施了“人员经费按需求，公用经费按生均定额，设备、基建等专项经费视轻重缓急和财力可能综合安排”的综合预算保障体制。

记者：虽然教师工资标准统一了，但学校有差别，优质学校总有多收费、给教师多发的可能，这是否造成新的不均衡?

金局长：我们从2003年起就实施了预算外资金“收支两条线”的管理。学校只要开出了发票，所收的钱就要交到教育局成立的“教育基金会”，这样就保证了对经费的监督，对促进学校间的均衡有很大的促进作用。

记者：保障农村儿童、贫困儿童接受义务教育的权利，是教育均衡的重要内容，在这方面义乌做了哪些工作?

金局长：早在2001年，我市就出台政策，对农村寄宿制小学、初中30％的寄宿制学生按每月20元的标准给予生活补助。2003年，我市专门下发了《义乌市人民政府分步实施免费义务教育，进一步加强基础教育工作的通知》，对特困家庭子女，小学和初中阶段的杂费、代管费、信息费和住宿费等全部免予收取。同时以学校为单位，农村义务教育阶段学校按在校生数的20％予以减免杂费(含信息费)，城区义务教育阶段学校按在校生数的10％予以减免杂费(含信息费)。全市每年有近300万元用于资助困难学生。

从2006年秋季开始，义务教育阶段全部免收杂费、课本费、作业本费，实现了真正意义上的义务教育。全市农村小学的年生均公用经费由原来的360元提高至600元左右，农村初中由500元提高至800元左右，真正实现了城乡学校在教育经费上的均衡，使广大农村孩子在农村就能“读好书”。

五、关于师资力量的均衡

记者：我们在义乌东部山区的溪华小学见到一位吴老师，她是2001年8月第一批由教育局面向社会招录并志愿在农村任教10年的教师，请问这种安排对教师的吸引力在哪里?

金局长：以前，农村教师队伍不稳定，教师一有机会就往城里跑。农村老教师多，每年退休的也多。结果是农村缺教师，特别是缺好教师。针对这种情况，我市从2001年就开始面向社会招录教师，解决他们的正式身份问题，条件就是在农村任教10年。这种做法实行快10年了，平均每年招30人左右，他们当中的很多人以前就是代课教师。这300来人为农村教育解决了大问题，大部分成为了农村学校的顶梁柱。

记者：解决农村师资问题的其他途径是什么?

金局长：一是建立学校对口支援机制。市区学校每学年安排一定数量的教师到农村学校任教，农村学校安排相应的教师到城区学校任教；优质学校每年要派一名中层以上干部到被帮扶学校兼任副校长。从2005年起，凡晋升中、高级职称的，年龄在40周岁以下的教师都必须在任现职期间有农村学校任教的经历。新录用的应届毕业生都必须先到农村学校任教。

第二，创新教师编制管理办法。根据农村山区学校的特殊状况，从2005年起，高中按省定标准的100％核定到校，初中、小学按省定标准的90％核定到校，其余10％用于编制调剂。着重向寄宿制学校、农村山区学校倾斜。就是说，这类学校教师的数量可能达到标准编制的110％。全市中小学教师资源由教育局统一管理与调配，更有利于教育的协调发展。

记者：农村教师的教学水平是制约农村教育的瓶颈，义乌市有什么解决办法?

金局长：我们实施了教师素质提升工程，以3年为周期，对我市农村九年义务教育阶段的中小学教师进行一次全员培训。每个教师在一个培训周期内必须完成144学时的培训，其中全日制培训不少于60学时(两周)。义乌市的教育网络中心也是很好的培训途径。同时，积极为农村教师成长创造条件，在教师职务资格评聘中向农村中小学教师倾斜，适当提高农村中小学教师中、高级职务岗位的比

例。

六、关于管理力量的均衡

记者：要提高农村学校的办学质量，管理队伍的素质至关重要。义乌在这方面的主要做法是什么?

金局长：我市把选派城区教育骨干到农村山区学校轮岗挂职作为输出优质管理资源的重要载体，通过“自愿申报、3年一期”的方式逐年分批选派干部下乡支教，并向他们发放山区津贴。2004年以来，有140余位校长(书记)进行了岗位交流。先后选拔了26位城区学校中层以上管理干部到农村山区学校担任校长。这已经成为一项制度。

记者：这样做的效果如何?

金局长：效果非常好。下派的教育骨干能够把好的东西带到农村学校。像到华溪小学的宋兴明校长、到荷叶塘初中的王逸平校长等，都很快实施了学校改造计划，使学校焕发了生机。

记者：3年之后呢?

金局长：一般来说，3年到期，不再留任，原则上不延长。我们建立了任期目标评价制，对派出的校长进行考评，包括他给农村学校带来的变化、是否为学校培养了人才等。根据这个结果来确定他未来的岗位。

记者：我们刚刚访问了义乌实验小学的金孜红校长，他向我们介绍了教育共同体和联校行动的有关情况，请问金局长，这是一种什么样的均衡措施?

金局长：这应该是推动城乡学校间软件均衡的一个重要抓手。从2007年4月起，我市就实施了联校行动，着力构建“不同法人单位，联校共同发展”的新机制，组建了教育共同体。目前，我市组建了城区15所优质学校与农村30多所学校参与的15个教育共同体。城区学校作为基地校，每年向共同体内的农村学校派出一到两名教育骨干和优秀教师，参与学校管理和一线教学，农村学校也有近30位教师进城任教、锻炼。两年来，城区学校已有260多名教师与农村教师结为师徒。

记者：怎样才能保证基地学校派出的教师真正成为农村学校需要的骨干教师?

金局长：我们对教育共同体的学校实施捆绑考核。考核结果与学校所获得的奖励密切相关。

七、关于学生间的均衡

记者：教育均衡中常被忽视的一个均衡是学生之间的均衡。在已往效率优先主义的引导下，“后进生”常常被遗忘，人为造成了新的不公平。义乌在这方面有什么做法?

金局长：我们非常重视这个问题，并采取了很多措施。举个例子，我们针对后20％的学生建立了一个对学校的评价指标，就是看在全市后20％的学生中，某个学校占了多少比例。这实际上是对学校教学的考核，迫使学校采取措施帮助这些学生。我们还有类似“全科及格率”等指标，目的是让学校追求全体学生的全面发展。

八、群体间的均衡

记者：我们知道，义乌是一个外来人口大市，那么流动儿童到底有多少呢?

金局长：义乌现有人口160多万，其中本地户籍人口69.5万，常住义乌的外来人口接近100万。2008学年，在义乌就读的外来建设者子女数量共有39902名，其中，6岁～14周岁符合借读条件的在我市公办学校就读的学生达16557名，占外来建设者子女在我市就读人数的53.05％。2008年，经批准设立的外来建设者子女学校达16所，在校学生达13584人，占总数的43.52％。另外，还有一部分学生在公办外来建设者子女学校就读。

记者：我注意到，您用了“外来建设者子女”这个词，而不是“流动儿童”，这里面应当包含着一种重要的教育观念的转变，您能否描述一下?

金局长：义乌的经济发展离不开这些外来建设者，他们是义乌这个国际商贸名城建设的重要力量。解决好外来建设者子女的入学问题是群体间均衡发展的一个主要方面，也是我市社会经济可持续发展与和谐社会建设的基本要求。另外，义乌有着对外来者包容、开放的深厚的文化传统，这也是我们落实群体间均衡的重要的文化基础。

记者：很多中心城市始终都没有解决好打工子弟学校合法办学的问题，在这方面义乌有哪些举措?

金局长：关键是政府要大力支持。义乌从2001年起利用学校撤并后闲置的校舍资源等，逐步批设了10所社会力量所办的民工子弟校。2007年起，结合教育布局调整，利用学校撤并后的闲置校舍，在外来建设者比较集中的地区，创办了6所公办外来建设者子女学校。学校按照校舍政府提供、校长和部分教师公派、以招收外来建设者子女为主的模式运作。我们的中职和高职对所有外来建设者子女开放。

除此之外，我市还采取了一系列措施帮助这些学校规范管理，提高办学水平。他们的教师培训经费都由市教育局支付。这些学校的经费由市教育局财务中心托管，这样可引导办学者立足长远。外来建设者子女纳入免费义务教育范畴。对符合基本条件的外来建设者子女，无论其在公办、民办学校就读，还是在外来建设者子女学校就读，都能享受免费九年义务教育的惠民政策。外来建设者子女学校在收取家长的费用后，我们将按照公办学校标准核查，将政府补贴部分返还家长。

记者：我们听说，除了城乡间的教育共同体外，义乌还有针对外来建设者子女学校的另一种共同体，请您简要介绍一下这方面的情况。

金局长：这就是公办学校与外来建设者子女学校的“手拉手”行动。我们推动了13所公办学校与15所外来建设者子女学校开展结对助学活动。公办学校派出副校长或支部书记担任结对外来建设者子女学校的协理员，以特派员身份参与外来建设者子女学校的管理，既督学，又督政，加强指导和监管。

九、关于各类教育的平衡发展

记者：我们知道，与很多地区推进义务教育均衡发展相比，义乌突出了区域定位的教育均衡，也就是说，突破了义务教育的小范畴。请您谈谈“区域教育均衡”的基本状况。

金局长：长期以来，我们以“六教并举、协调发展”为目标，推进各类教育齐头并进。一是幼儿教育发展成效明显。2003年，我市成立了市财政金额注资的三元教育发展公司，大力拓展国有学前教育资源。按照“园舍国有，园长公派，教师自聘，自主发展”的模式，近三年来，三元公司启用了8所上规模上档次的国有民营幼儿园，并有6所幼儿园正在建设当中。力争近两年在每个镇街均建有国有中心幼儿园。二是职业教育得到了大力发展，义乌已有3所国家级和省级示范性职业学校，有一批重点专业，校企合作再上新台阶。三是成人教育开拓新领域。自1998年以来，组织开展了多期各类培训，免收一切费用。早在2005年，我们就创办了义乌市民大学，各镇、街道均设立了社区学院，把创建学习型城市和推进“农民知识化”列为全市的重点工作。

十、未来：实施文化引领下的教育均衡战略

记者：我们在溪华小学看到，学校在原来棋类活动的基础上，开设了校本课程，生成了棋文化，增强了学校的文化个性。这个学校的棋文化反过来影响了基地学校。您怎么看这一点?

金局长：我认为，在义乌，均衡协调是初级阶段，优质高效是提升阶段，今后，区域教育均衡应该建立在学校文化建设和文化提升的基础上，实现更加高位、更有品位的均衡。一所农村学校的文化主要有几个来源：一是农村学校的文化传统，二是农村学校所在地区的文化传统，三是基地学校的文化。多种文化相互融合，才能构建有特色、有个性的学校文化。

记者：文化建设实际上还要落实到教育质量和教育内涵上。您下一步有什么思路?

金局长：改变粗放式的管理方式，追求内涵发展和科学发展，这样才能推动教育事业发展模式的转型，从原始教育文化向先进教育文化转变。下一阶段，我市将致力于学校文化建设，推进教育内涵发展。

一些人对学校文化的理解仍失之偏颇，把学校文化窄化为校园文化活动的现象还比较普遍，没有把学校文化建设全面整合到学校办学思想、教育理念、教学方式改革、课程体系建设、学生教育与管理、校园文化活动的全局中去，缺乏文化大旗的统揽和引领。

义乌下一阶段首先要引导学校提炼先进的教育价值观，铸就纯正进步的校风、教风和学风。有了这样的文化基础，就能够为教师专业发展提供开放、民主、人文、科学的文化环境，把绝大多数教师的思想提升到新的层次，增强他们对教育的理解，提高他们的专业能力。这样，我们就可以在更高的层次上实现教育均衡。

编辑孙金鑫