契约治理:现代政府的治理变革

于正伟

关键词：契约治理；现代政府；治理变革；公共服务；公共行政；非政府部门；委托一代理关系

摘要：随着社会的变迁与治理理念的发展，传统的“命令式”政府行为模式正在向现代的“契约式”模式转变。作为一种全新的政府治理模式，契约治理打破了以往政府对公共服务供给的垄断格局，增强和提高了现代政府的民主合法性和公共服务的供给效率。但由于缔约双方存在有限理性、机会主义及信息不对称等因素，契约治理模式中也存在着交易成本、道德风险、逆向选择、寻租腐败等潜在风险。因此，设计相应的防范机制，如承诺机制、激励机制、透明机制、代理权竞争机制等，对提高政府治理绩效具有重要意义。

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1009—4474(2009)06—0103—06

政府管理公共事务和提供公共服务的问题包括以下三个层面：第一，政府“为谁”管理事务和提供服务；第二，政府“为什么”要服务社会、公民；第三，政府“如何”管理公共事务和提供公共服务。根据卢梭的社会契约论，人民主权学说很好地回答了政府“为谁”服务和“为什么”要服务的问题，但是，“如何”管理公共事务和提供公共服务的问题却一直没有得到很好的回答。

尤其是在20世纪中后期，随着世界各国政府统治职能的日趋弱化，社会公共服务职能日显重要，由此导致了权力的日益公共化以及民众对公共服务需求的不断增长。而民众公共服务需求的增长与政府提供该服务的数量、质量及提供方式的矛盾日渐显现出来，社会问题层出不穷，民众怨声载道。传统的公共行政模式，即依靠传统科层官僚制组织来提供公共服务的模式显得效率低下、弊端重重。社会变革和政府危机强烈要求政府转变治理观念，探索新的治理模式，创新治理工具。此时，作为对政府面临困境的有益探索——“契约治理”应运而生。

一、契约治理的兴起：对民主和效率诉求的回应

纵观世界各国的行政发展史和改革进程，不难发现，从统治到管理再到治理，是政府治理模式发展变化的一条清晰的轨迹。在20世纪最后几十年里，西方发达国家将契约观念逐渐引入公共部门的改革，并取得了成效。随后，契约制以其体现出的巨大经济优势和良好社会效果被现代政府广泛运用，政府的治理模式也逐渐由垂直的、以等级权威为基础的“命令式”向平行的、以平等交易为基础的“契约式”模式转变。有学者惊呼，西方国家正在由“行政国”转型为“契约国”。推动契约治理模式兴起的力量有很多，但概括起来可以归结为以下两个核心因素。

(一)对效率诉求的回应

契约治理模式的合理性直接表现为对效率价值诉求的有力回应。追求效率、提高效能是各国政府的不懈追求，然而政府却一直被公共服务供给的低效率所困扰。尤其是在民众对公共服务需求激增的今天，传统的政府行为模式更是显得束手无策。而契约治理模式的兴起则表达了政府对提供公共服务的热切关注，契合了民众对政府提供公共服务的效率诉求，其根本目的在于让民众享受更多更好的公共服务。

在全球化、市场化和分权化的大背景下，作为市场经济主要精神支撑点的契约精神逐渐成为规范政府行为、提高政府治理能力的意识先导。西方国家的新公共管理运动用企业家的精神来塑造公共部门，通过引入市场机制、竞争机制等方式来提高政府公共服务供给效率，促进社会资源的最佳配置，创造了相对较好的经济绩效。竞争性招标、凭单制、合同外包、特许经营、项目的共同拥有或共同融资、BOT(Build—Operate—Transfer，即建设一经营一转让)等等，这些准商业化和政府内部市场化的具体制度的设计和引入，都代表了政府传统管理模式向现代契约治理模式的转换。这种模式建立在专业化分工的基础上，充分利用私人部门和第三部门的效率优势，并调动其积极性，以实现良好的治理绩效。正如简·莱恩所说：“在很大程度上，契约制将取代公法或公共行政在公共部门中作为协调机制的地位。之所以如此做的原因是缘于这样一个基本信念，即认为契约制能提高效率。”

(二)对民主诉求的回应

契约治理模式兴起的更深层次原因是对民主价值诉求的回应。在民主政治发展进程中，政府始终面临着向其管理范围内的公众证明其执掌政治权力的合法性的压力。在社会变革的历史转轨时期，这一点往往表现得尤为明显。面对政府的合法性危机，契约治理的行为模式将契约理念从经济领域引入行政领域，使政府改变了以往以集权为特征的自上而下的权力运作方式，通过权力分散引入第三方参与公共事务管理；强调社会公共管理的责任由政府组织与第三部门、私人部门、民众等共同承担；重构政府与公民社会或民间社会的关系，加强政府与私人部门、民众的合作互动，努力形成政府与私人部门、第三部门协同合作的共同治理机制。这种多中心的治理机制，又被称为“公私部门的伙伴关系”。它已经远远超出了传统的统治范畴，打破了传统的政府单一中心行政思维，提高了公共组织的灵活性，增强了政府公共服务的回应性和责任性。

同时，这种多中心的治理机制，对公民的权利和地位也给予了更多关注，使政府行为重新获得了民众的高度认同。现代政府治理不仅追求治理结果的民主公平性，而且更加注重治理过程的民主公平性，而契约治理模式正好实现了过程与结果的统一，为政府治理提供了合法依据。可以说，对民主价值诉求的有力回应体现了契约治理模式的实质合理性。

二、契约治理：概念、特质与具体的制度安排

一般来说，作为一种建构中的新的政府治理模式，契约治理既是政府治理理念上的转变，又是政府具体治理工具的转换。

(一)契约治理的内涵

自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词之后，“治理”概念在公共管理领域得到了广泛的运用，一股公共治理潮流在世界范围内掀起，继而形成了其特有的理论体系和分析框架，“契约治理”也在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”，逐渐获得了话语权。契约是指两个或两个以上的人(平等独立的主体)之间签订或达成的协议。用经济契约观念来理解，契约是交易各方同时为获得更大利益而进行的基于平等地位的一种自由交易，各方因此而建立起一种权利义务关系，这种关系具有平等、自由、互惠和理性的内在精神。

而契约治理概念的提出，是市场经济理念、特别是契约理论向公共管理领域渗透的结果。在政府治理中，契约不仅作为一种治理工具，更成为一种治理理念，无疑给治理理论带来了深刻变革。它一方面既要求政府广泛参与各种社会事务，另一方面又要求政府改变原有的职能和方式。成功的组织是把高级管理层和具体操作层分开，即在契约治理模式中，政府为了充分地利用第三部门和私人部门，基本上是作为一个精明的买家来工作，主要扮演着“付费”和监管等角色，“掌舵”而不“划桨”。

“为了安排公共服务的提供，政府会在竞争的基础上，与经济中的赛局参与者签订契约，由竞争机制决定服务提供的状况，决定服务的价格和数量”。

综上所述，契约治理可定义为：通过契约安排，政府与非政府部门(第三部门、私人部门)协商合作，形成多中心的治理网络体系，共同参与管理公共事务、提供公共服务的过程。它是在治理理论、契约理论、委托代理理论、交易成本理论等启示下形成的，其实质是通过治理主体的多元化改变原有模式的一元主体格局，结合契约的运用引入竞争机制，打破传统行政体制下的公共服务供给垄断的局面，从而提高公共服务供给效率，满足公众的多样化需求。在公共管理市场化、社会化的今天，契约特别是契约安排机制运用于公共管理领域，更加有利于权利与义务的平衡，有利于效率与公平的统一，有利于自由与秩序的结合，符合政府治理的价值追求。

(二)契约治理的特质

与传统的公共行政模式相比，契约治理模式的特质主要表现在以下几个方面：

第一，契约治理体现了政府本位到社会(公民)本位的深刻变革。当今世界，政府已经无法凭借单一的主导力量提供服务，而是根据公共服务的性质，选择由不同的机构来提供。在这个新建构的全方位、多层次的公共服务供给体系中，政府主要负责整合社会力量，与其他非政府部门(包括第三部门、私人部门)建立合作伙伴关系。“政府已不再是公共权力的唯一享有者，各种部门只要在提供公共服务上能够表现出良好的绩效，只要能够得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心”。从本质上说，契约治理是人民主权原则在公共管理中的重要体现，它使社会契约理论在政治与行政领域得到了统一。它既是保护公民权利、促进社会广泛参与治理的途径，也是制衡政治权力、防止国家权力滥用的机制；既体现了主权在民的逻辑起点，又体现了政府服务于民的最终归宿。

第二，契约治理体现了政府垂直等级制结构向扁平式结构的变革。“被称为当代政府主要构筑物的契约，是联系传统政府框架中互不协调部分的主要介体和填补国家‘空洞的首要成分”。契约治理对传统官僚层级结构僵化、繁琐、低效提出了挑战，要求对金字塔式官僚体制进行改造，建立层级尽可能少的平板式组织结构以替代传统的科层金字塔结构，使政府能更全面地接触社会和公民，方便公民与政府的合作，并形成联系网络，增强政府的回应性。

第三，契约治理体现了层级控制向协商合作的变革。如果说传统的公共行政模式的特征之一是控制，那么契约治理模式的特征则为信任。它改变了政府以往行政命令的单方意志性和僵硬性，更加注重政府与私人部门、第三部门的协调合作、相互依赖，更加注重弹性化管理及管理的易为人接受，有利于调动个人、组织的积极性。可以说，契约治理的最重要特点是以市场化的动机和激励机制取代传统的层级控制，各种机构(包括第三部门、私人部门)可以通过公共讨论和公共对话自主地治理生活领域中的公共事务。

第四，契约治理体现强制无偿向交易互利的变革。传统的公共行政模式无法体现权益机制的协调，而契约治理一般包含着等价有偿的市场理念。在契约治理模式中，其他机构(包括第三部门、私人部门)与政府平等地商议行政目标，具有选择的权利和讨价还价、权衡利弊的权利。因为契约是建立在缔约各方相互间合意的基础之上的，并且对权利与义务做了明确的规定；同时契约的内容本身也是各方真实意志的表达，对契约的遵守符合其自身的愿望和利益要求。

(三)具体的制度安排

契约治理不仅仅体现在理念上，更体现在具体手段和方式上。戴维·奥斯本和特德·盖布勒对当代政府所使用的36种治理工具(被称为“政府箭袋里的箭”)进行了归纳，萨瓦斯也总结了公共服务供给机制的10种不同的制度安排：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务等。我们可以发现这些制度安排和治理工具大部分都是“契约式”的，而且由于其具有淡化行政权力色彩的作用，正在被现代政府广泛运用。

具体而言，契约治理的制度安排可分为内部契约和外部契约：在政府内部表现为政府内部契约制，在政府外部主要表现为签约外包制、特许经营、凭单制，等等。

内部契约制指政府与其内部机构和工作人员签订协议的制度，是政府内部的一种管理方法。内部契约具有典型的代理合同形式，是政府与首席执行官的关系合同。“由于交易成本的缘故，政治家无法处理新公共管理所要求的所有各种形式的契约。政府需要专家来谈判、决定和执行在新制度结构中取代传统公共行政工具而出现的大量契约。新公共管理倡导政府雇佣一批专门的经理人——首席执行官，来管理合同制国家的有关事务。”

签约外包制指政府将一部分公共服务通过合同的方式让政府以外的主体(第三部门、私人部门)来承担，政府在公共服务提供过程中只负责监督合同的履行，并支付报酬。这是西方发达国家最常用的方式。这些国家的许多地方政府运用签约外包方式提供直接面向市民的服务，如固体垃圾收集、路面修护、街道清洁、积雪清除、树木维护等。由于其内在的竞争机制，使其在很大程度上降低了成本，提高了治理绩效。特许经营，是指政府授予某一组织(第三部门、私人部门)排他性权利，由其向公众提供服务。特许经营权拥有者以合同约定的形式允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品。20世纪70年代以来，特许经营作为一种治理工具在公共部门管理中得到广泛应用，尤其是应用于高速公路、铁路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营，在公共服务提供和社会生产中发挥着重大的作用。凭单又称为有价证券、代金券、消费券。凭单与补助不同，它是政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券。二十世纪八九十年代以来，凭单制在西方国家备受关注，被广泛运用于包括食品、住房、医疗、教育、幼儿保健、家庭护理、救护车服务、公共交通等领域。

三、契约治理模式的潜在风险及防范机制

尽管契约治理模式在克服传统公共行政模式的弊端方面显现出巨大的优势，但它也存在着局限性，并不是包治百病的灵丹妙药。从新制度经济学的视角看，由于缔约双方的人性因素和交易环境因素，如经济人本质、有限理性、机会主义、信息不对称、不确定性与复杂性等，在政府与其他机构(包括第三部门、私人部门)缔结契约的过程中，存在着交易成本、道德风险、逆向选择等风险，这些风险都在一定程度上决定政府治理模式的成败。因此，如何有效地解决上述问题，是契约治理模式面临的一大挑战。

(一)潜在风险

1交易成本

交易成本理论的基本分析单位是交易及其契约，任何能够描述成为契约问题的关系都可以从交

易成本的角度来分析。为解决公共问题或提供公共服务，政府与其他机构(包括第三部门、私人部门)缔结了契约。然而，这个契约没能完全描述未来所有可能的状态下对应的行为和责任，是不能充分描述各种可能机会的不完全契约。从本质上说，当契约所涉及的未来状态足够复杂时，个人在签约时的主观预期就不可能是完全的。因此，“不可预见的可能性”就成为契约不完全性的最本质的原因。契约的这种特性使得政府治理过程中面临巨大的交易成本问题，主要是制定契约时高昂的信息成本、决策成本以及契约实施的风险。“这些交易成本区分为事前与事后两大类，一类是事前的交易成本，包括签约、谈判、保障契约等成本；一类是事后的交易成本，包括适应性成本、讨价还价的成本、建构及营运的成本、约束成本”。它们都会成为一种“摩擦力”，阻碍公共政策的制定与实施，影响政府治理绩效以及政治制度的设计。

2逆向选择

按不对称信息发生的时间，在事前发生的信息不对称会引起逆向选择问题。经济学中的逆向选择是指由于交易双方信息不对称和市场价格下降产生的劣质品驱逐优质品，进而出现市场交易产品平均质量下降的现象。在契约治理模式中，尤其是在公共服务的供给中，关键是政府(委托人)要选择合适诚信的代理人(包括第三部门、私人部门)，并按照约定的方式履行契约。然而，政府却无法准确地掌握代理人的信息。在缔结契约的过程中，如果代理人隐瞒了其真实信息，将会出现逆向选择问题。甚至会出现这样一种情况：政府为降低成本压低价格，导致能够提供更好服务的代理人退出，剩下的都是较差的代理人。如果不能建立合理的机制和规则，最后的结果可能就是“劣胜优汰”。因为“劣者”付出的成本比“优者”低得多。比如，在许多的公共服务外包中，存在着严重的逆向选择问题。由于一些提供公共服务的部门缺乏信誉，招标时随意承诺，执行时不守信用，因此招标机构必然要增加各种各样的保证金，客观上增加了服务提供者的成本，造成参加投标者的信用成本越来越高。本来对违规行为应该予以相应的处罚，被处罚者会因违规行为而遭受经济损失，但遗憾的是，现在的违规成本太低。从表面上看，信用成本似乎也是一种违规成本，是服务提供者因为不规范的行为而受到的惩罚。但是，这两种惩罚在效果上却完全不同：违规成本是由违规一方独自承担的，它增加的是违规者的成本；而信用成本却是因为个别人有违规行为而使所有参与者受罚，它增加了所有参与者的成本。违规成本过低，信用成本过高，无疑会助长投机行为，长此以往，会出现“劣胜优汰”的“柠檬市场”。

3道德风险

同样，按不对称信息发生的时间，事后发生的信息不对称会引起道德风险问题。在经济学中，道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行为。在契约治理模式中，也会出现道德风险问题。当签约一方(代理人)不完全承担风险后果时所采取的实现自 身效用最大化的自私行为就会产生道德风险。作为代理人(包括第三部门、私人部门)，其有可能利用自身所拥有的信息优势，采取隐蔽行为，改变签订合同时约定的行为模式，从中获取更大的利益，损害政府(委托人)或其他人的利益，而代理人却不会受到惩罚；或者因惩罚力度非常小而利润非常大，使代理人愿意铤而走险。

4寻租腐败

寻租是指通过一些非生产性的行为寻求利益。寻租浪费了经济资源，间接造成经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施。本来，契约治理模式是为防止传统科层官僚制提供公共服务中产生腐败而设计，然而，契约治理模式本身也容易产生寻租及腐败。契约一方的投机交易及其在不确定性中追逐最大价值的行为等都是寻租行为。比如，由于自利倾向，一些私人部门会通过游说、拉关系、走后门等方式向政府受贿，这些寻租腐败行为都会导致契约治理模式的失效。

(二)防范机制

防范机制设计的根本目的在于有效地改善治理系统的运行状况，提高政府治理的效率。“治理关注的是各种形式的合约风险的鉴别、解释和缓解，制度就是治理的机制”。在契约治理过程中，通过规则和制度构建风险防范体系，可以节约交易成本，避免机会主义倾向，具有潜在的治理收益。

1承诺机制

政府契约治理过程中出现的问题，不外乎由于契约人受有限理性的约束，制定的交易规则(契约)不完善，无法处理事后出现的各种偶然性问题。既然机会主义是由事后的行为自由产生的，那么显而易见的控制方法就是建立一个限制事后行为自由的事前承诺机制。承诺机制主要体现为对代理人的行为进行事前约束，将代理人的行为活动限定在一定的范围内。一个承诺要起到预期的作用，它必须是可信的。相应地，“一个承诺要具有可信性，它必须：事前十分清晰并可观测，事后不可逆转”。在建立承诺机制后，委托人(政府)要加强对代理人(包括第三部门、私人部门)承诺行为的监督。当代理人做出与委托人利益相违背的行为时，委托人可以采用用惩罚机制来约束代理人。

2激励机制

委托代理理论认为解决委托一代理问题的关键在于设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人设定的目标，使其行为符合委托人的利益，达到激励兼容。在政府契约治理中，代理人(包括第三部门、私人部门)与委托人(政府)相比拥有更大的信息优势，而信息不对称和竞争不充分容易使政治市场产生逆向选择和道德风险问题，因此，有必要设计一个良好的激励机制，以控制代理人的行为偏差。激励机制是维持委托人与代理人之间委托一代理关系的一种动力，实质上是委托人设计一套有效的激励制度，以诱使代理人自觉地采取适当的行为，从而使委托人实现自身效用最大化。就逆向选择而言，由于委托人在签订合同时不知道代理人的类型及其私人信息，他就必须通过一种信息传递机制来改变这一状况，即让拥有私人信息的一方想办法将信息传递给没有信息的一方；或者，后者诱使前者披露其私人信息。代理人与委托人需要建立租金与信息之间的联系，即委托人要获得完全的信息，就必须给代理人提供足够份额的租金，而租金对委托人来说也是一种成本。就道德风险而言，委托人在签订合同时知道代理人的类型，但签订合同后不能观察到代理人的行动，这时委托人就需要设计出一个最优的奖励机制，诱使代理人选择委托人所希望的行动，避免其损害委托人或其他人的利益。

3透明机制

信息不对称是产生代理人机会主义行为和道德风险的一个主要因素，政治透明有助于消除这种因素。透明度越大，信息就越精确，也越具有对称性，因此就更能减少交易成本。建立良好的信息透明度机制，少一些封锁与禁锢，多一些阳光与公开，使委托人(政府)在信息方面有更多的知情权，以消除代理人机会主义行为。在公共服务外包中，政府应从维护公共利益出发，严格按照有关规定和程序，监督和约束其他服务提供者(包括第三部门、私人部门)，促进信息披露机制的科学化、公开化、制度化。

4代理权竞争机制

为使其他机构(包括第三部门、私人部门)更好地管理公共事务，提供优质服务，可以在政府契约治理模式中引入竞争，逐步建立代理权竞争机制。一旦代理人(包括第三部门、私人部门)没有遵守绩效契约中的有关协议，或提供公共服务低效或失误、失效时，政府作为委托人有权在雇佣契约的基础上采取行动，包括解雇代理人，挑选其他代理人取而代之。

四、结论

总之，作为一种全新的政府治理模式，契约治理打破了以往政府对公共服务供给的垄断格局，增强和提高了现代政府的民主合法性和公共服务供给效率，在一定程度上有效地缓解了政府治理危机。

从一定意义上说，契约治理模式是人类在解决社会问题和寻求政府治理之道上的一次深刻认识与制度突破的结果，具有重大的理论开创性和实践变革性，势必成为现代政府治理模式的理性选择。其新框架和理论体系，有助于拓宽公共治理的视野，丰富公共治理的手段和方法，对建构“契约型”政府也有着重要意义。当然，对其内在的各种机会主义风险也要认真加以防范，设计防范机制，以提高治理绩效。