建设工程造价审计决定的法律属性及效力

邵云鹏 李立宁

【摘要】 在对国有单位的建设工程进行造价审计时,审计机关往往发现其审计决定与建设工程合同造价决算存在偏差。围绕建设工程造价审计引发的问题,分析了建设工程造价审计决定的法律属性没和造价审计决定的法律效力。

【关键词】 建设工程;造价审计决定;法律属性;效力

根据我国宪法第91条、第109条的规定:审计机关必须对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。我国审计法第2条规定:审计机关有权对涉及国有资金的收支活动进行审计监督。在国家机构、国有企事业单位(以下统称国有单位)作为建设单位的建设工程中,审计机关必须对工程造价进行审计,以便监督财政性资金或者国有资金的利用状况。在对国有单位的建设工程进行审计时,审计机关往往发现其审计决定与建设工程合同造价决算存在偏差,有时偏差甚至很大。

实践中,审计机关、法院、建设工程合同当事人为此争论不休,由此引发了很多诉讼。对此问题,理论界也存在不同看法。不少观点将之归于审计法与合同法的协调问题。弄清建设工程造价审计决定的法律属性及其效力,是解决这一困惑的关键所在。

一、围绕建设工程造价审计引发的问题

伴随着《政府采购法》的颁布和实施,由国有单位投资建设的工程多纳入政府采购的范围。政府采购最终表现为合同行为,适用合同法的规定。建设工程合同的当事人包括采购人国有单位、供应商施工单位。政府采购合同是国家为一方当事人,其他民事主体作为另一方当事人的特殊合同。属于政府采购的建设工程合同,由于使用的是财政性资金,必须接受审计监督。不属于政府采购的建设工程合同,在国有单位作为建设单位时,其资金属于国有资金,为了防止国有资产流失,也必须接受审计监督。其他类型的建设工程合同,不须接受审计监督。讨论的是必须接受审计监督的建设工程,在必须接受审计监督的建设工程中,实际上涉及三方当事人,即作为建设单位的国有单位、作为施工单位的施工企业、作为国有资金监督者的审计机关。审计实践中出现的问题是,建设单位与实施单位就审计机关做出的建设工程造价审计决定发生争议。其表现形式可以归纳为以下两种主要类型:

一是建设单位与施工单位对工程造价本无争议,由于审计机关做出了核减工程造价审计决定而引发争议。如嵊州市烟草专卖局办公大楼装修工程及所属门市部等零星工程审计纠纷案。在该案中,建设工程合同已经履行完毕,审计机关在审计该工程合同时,发现其中存在施工单位虚报冒算、重复计算、高套定额等行为,遂做出核减工程款的审计决定。作为建设单位的药草专卖局依据这一审计决定,要求施工单位返还多收的工程款。施工单位认为则合同合法有效且已经履行,不同意返还工程款,遂诉至法院。

二是建设单位与施工单位对工程造价发生争议,建设单位请求审计机关对工程造价进行审计,审计结论不利于施工单位,施工单位以违约为由将建设单位诉至法院,要求按照合同约定支付工程款。如某化肥厂制造安装工程审计纠纷案。在该案中,作为建设单位的化肥厂与施工单位签订了合成管道工业化制造安装合同。施工单位按照合同履行完毕,工程合格,通过验收。在工程结算时,双方对结算金额发生争议,建设单位遂请审计机关对工程造价进行审计,审计造价比合同决算造价减少67537.95元,建设单位以此为据减少了应向施工单位支付的工程款,施工单位遂诉至法院,要求按照合同决算金额支付工程款。

从以上两种类型的建设工程审计纠纷看,双方的纠纷皆起因于审计机关做出的审计决定,核心的问题在于建设工程造价审计决定能否作为支付工程款的根据。换言之,在诉讼中法院能否直接认可审计决定,并依此作出判决,这取决于建设工程造价审计决定的法律属性。

二、建设工程造价审计决定的法律属性

如果把建设工程造价审计决定认定为一种具体行政行为,其效力仅在于约束被审计单位。建设工程造价审计是针对作为建设单位的被审计单位所做出,其行为的行政相对人不包括建设工程的施工单位,换言之,施工单位并不受审计决定的约束。能够对施工单位进行约束的只能是建设单位与其签订的建设工程合同,更进一步讲,调整施工单位与建设单位之间关系的法律是合同法,而非审计法。审计法只是调整审计机关与被审计单位在国有资金利用活动中形成的资金监督关系。审计法与合同法有着不同的调整对象,两者之间似乎不存在矛盾之处。在审计活动中,审计决定一旦做出,即对被审计的建设单位发生效力,建设单位必须执行审计决定。在审计决定的工程造价与建设工程合同确定的造价不一致的情况下,建设单位如果执行审计决定,就会影响到建设工程合同的履行和施工单位的利益。如果否定审计决定对施工单位的效力,将直接导致审计决定形同虚设,无法执行。这是背离审计法。不能把建设工程造价审计决定简单地定性为具体行政行为,必须更加深入地探讨这种行为的特殊性。

如前所述,政府采购合同是国家为一方当事人,其他民事主体作为另一方当事人的特殊合同。在这种合同中,存在着三方当事人,即建设单位、施工单位和审计机关。如果不看到此种合同的特殊性质,就无法正确地确定建设工程造价审计决定的法律属性。在使用国有资金,特别是财政性资金进行的建设项目中,存在着特殊的利益关系。此种利益关系的特殊性在于,作为合同一方当事人的建设单位并不是资金的所有人,仅仅是作为管理该资金的受托人。国家作为特殊的民事主体参与民事生活,与普通民事主体发生的合同关系,除了受合同法调整外,还应当受到其他法律的调整。各国在国家构架中设计审计机关的目的,都是为了监督公共资金的利用,防止欺诈、贪污、串通等损害公共利益的行为发生,这是不论何种审计模式下的审计机关共同的职能。在必须接受审计的建设项目下签订的建设合同实际上存在三方当事人,即建设单位、施工单位和审计机关,这种合同有一个不需要写明的当然条款,建设工程造价必须以审计决定作为主要依据方可确定。

可以把建设工程造价审计决定的这种性质,称为具有较强证明力的民事证据。民事证据之前之所以加了“较强证明力”这一限定,是因为审计机关的审计决定毕竟与合同当事人提供的证据有所不同,它具有国家特别设立的机构代表国家对经济活动实施监督的性质,有着较强的公信力,其公信力的来源是国家信用。此种较强的证明力意味着,在诉讼中,除非有更有力的证据出现,否则法院应当采信审计决定作为定案依据。作为民事证据的工程造价审计决定不同于建设工程造价司法鉴定,司法鉴定是法院委托中立的法定权威机构就案件中的专业问题所做出的结论性意见。

三、建设工程造价审计决定的法律效力

建设工程造价审计决定的法律效力,是指建设工程造价审计决定对哪些法律关系主体具有法律上的拘束力,建设工程造价审计决定的法律效力指的是哪些主体的权利义务会因为审计决定的做出而受到影响。前述分析表明,建设工程造价审计决定具有三重法律属性。此三重法律属性,分属行政法、合同法和证据法等不同的法律领域,应当在三种不同的法律领域内分别考察建设工程造价审计决定的法律效力。

首先,建设工程造价审计决定在行政法上的效力。建设工程造价审计决定显然属于审计机关依法做出的具体行政行为,似乎这种行为与其他具体行政行为(如行政处罚)在性质上并无不同,必须注意到这种行为的特殊之处。具体行政行为的行政相对人是接受管理的自然人或者私法人,审计行政行为中,接受审计的行政相对人是国家机关,甚至是立法机关、司法机关、军事机关。审计机关审计的对象可能是比自己级别高的机构。审计决定的内容,多是责令违反有关规定的单位追回不应当支出的款项或者针对有关责任人进行行政处分而非行政处罚。这就决定着,审计决定的执行依赖于被审计单位的自觉履行,如果被审计机关不自觉履行,可能只能依靠政治途径解决了。

建设工程造价审计决定的这一特征影响了与被审计的建设单位发生合同关系的施工单位的利益,如果施工单位对审计机关做出的建设工程造价审计决定不服,能否提起行政复议或者行政诉讼,要求审计机关改正其审计决定。我国现行审计法第48条仅规定:作为被审计单位的建设单位如果不服审计决定,可以提起行政复议或者行政诉讼,但是,对受到审计决定影响的施工单位的行政救济权利却只字未提,这不能不说是现行审计法的漏洞。从行政法理论上看,凡是因为具体行政行为受到损害的法律主体都可以得到法律救济,应当准许受到审计决定影响的施工单位就建设工程造价审计决定提起行政复议或者行政诉讼。

其次,建设工程造价审计决定在合同法上的效力。建设工程造价审计决定主要是行政法上的行为,其效力主要体现在行政法上。有观点认为,应当依据合同法第127条,由工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,把与建设工程造价审计决定不一致的建设工程合同定性为利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,进行处理。这种意见不妥,因为对合同进行管制的法律理念与我国现在倡导的市场经济理念严重背离,应当强调私权优位主义而非公权优位主义。建设工程造价审计决定不能影响建设工程合同的效力,不能以建设工程造价审计决定代替建设工程合同的具体规定,否则,行政权力就过分地干预了私法自治、干涉了合同自由,构成行政权力滥用。

从现行合同法的具体规定看,能将建设工程造价审计决定纳入合同法,对合同权利义务产生影响的途径,仅存在于合同法第52条。如果经过审计,发现建设工程合同中存在损害国家利益、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益、违反法律、行政法规的强制性规定等情形的,可以建议建设单位向法院提起诉讼,要求确认合同无效。法院进行裁判时,应当参考审计决定,并参考其他证据进行裁判,不能以审计决定为唯一定案依据。

最后,建设工程造价审计决定在证据法上效力。在民事诉讼中,审计机关做出的建设工程造价审计决定仅作为普通民事证据,具有较强的证明力。

综上所述,建设工程造价审计决定具有多重法律属性。在建设工程造价审计纠纷中,应当看到建设工程造价审计决定的多重属性及其在行政法、合同法和证据法上不同效力,不能将建设工程造价审计决定在不同法律领域的效力相混淆。在诉讼中,法院应当把审计决定作为具有较强证明力的证据在法庭上质证,结合其他证据进行综合判断之后,做出判决。可以明确,以建设工程造价审计决定为依据否定建设工程合同的观点或者无视建设工程造价审计决定的观点,都是不妥当的。

参考文献

[1]王常松,李蕾.《国家建设项目中审计决定与民事判决的冲突及法律对策研究——兼论审计法与合同法关系》.《审计研究》.2003(4)

[2]案情参见黄献.《五问工程造价审计核减》.《中国审计》.2003(12)

[3]谢鸿飞.《论法律行为生效的“适法规范”——公法对法律行为效力的影响及其限度》.《中国社会科学》.2007(6)