政府在推动社会资本发展中的角色定位

田时中

【摘要】 从社会资本发挥的积极作用的视角,探讨政府应主要从立法、建立信用体系、扩大公民政治参与和发展非政府组织等方面大力发展社会资本。

【关键词】 社会资本;信任;政府角色

一、社会资本

简·雅各布斯(Jane Jacobs)于1961年提出了社会资本的概念,他将“邻里关系网络”界定为社会资本应用于城市邻里关系的研究。这种做法一直被沿用至今,并且成为研究社会资本的主要范式之。迄今为止,学术界普遍认为是法国社会学家皮埃尔·布尔弟厄(P·Bourdieu)系统阐述了社会资本的含义,科尔曼和帕特南等学者从不同角度对社会资本进行了补充论述。根据布尔弟厄的定义,他认为“社会资本是实际或潜在资源的集合,这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关,而且这些关系或多或少是制度化的”。

科尔曼则从社会结构的意义上论述了社会资本概念,“社会结构资源作为个人拥有的资本财产,即社会资本”,“与其他形式的资本不同,社会资本存在于人际关系的结构之中,它既不依附于独立的个人也不存在于物质生产的过程之中”。真正将社会资本概念引入政治学领域则是哈佛大学教授罗伯特·D·帕特南,认为“社会资本是指社会组织的特征,如信任、规范以及网络,它们能够促进合作运动来提高社会的效率”。

二、社会资本在我国的发展分析

(一)取得的成绩

一方面从理论研究上看,一些学者在上世纪90年代初西方学者系统提出社会资本理论时,就敏锐地注意到了这一理论的解释力及其在中国社会的适用性。海外的华裔学者首先尝试用它来解释中国的一些社会现象,杜维明、林楠和金耀基都发表过专门的研究成果。紧接着内地的社会学者和政治学者也开始关注社会资本理论,并且发表了若干研究成果。如李路路《社会资本与私营企业家——中国社会结构转型的特殊动力》,李惠斌、杨雪冬《社会资本与社会发展》等。

另一方面从社会实践上看,社会资本在我国基础设施建设和社会公益事业上发挥了极大的作用。据铁道部2006年6月统计资料显示,自2005年开始,铁路已引入440多亿元社会资本参与新线建设。“十一五”期间,铁路将建设新线17000公里,其中客运专线7000公里,投资规模将达12500亿元,为开辟多元化融资渠道,铁道部推出一系列融资新项目吸引社会资金合资建设。如石太铁路客运专线是全国首家引入民营资本铁路客运专线。另外,沪杭客运专线是我国拉动内需政策启动后,再次引入社会资本参与建设铁路项目。社会资本参与基础设施建设,缓解了财政困难,也是社会资本互惠特征的表现。

(二)存在的问题

从社会资本的三要素信任、互惠与参与网络来分析,其发展还存在一些亟待解决的问题。从2003年学者们设计的对东亚十国的调查问卷来看,受访的800位中国人中,对他人持防范心理的人数超过了信任他人的人,半数以上——53%的中国人认为自己不得不小心和他人相处,只有不到一半的(46.3%)人认为大多数人值得信任。这一调查充分说明人们之间存在信任危机,信任是社会资本的重要因素之一。

三、我国政府管理现状分析

(一)政府管理的困境:政府失灵

市场经济发展的历史及经济学的研究成果表明,没有单纯的市场经济,只有市场调节与政府调控相结合的混合经济。市场经济活动中,由于纯粹的市场有盲目性、竞争性、自发性和滞后性等先天性的缺陷,这些缺陷会导致市场失灵,当市场机制不能按照人们的意愿有效地配置资源时,会发生市场失灵。当政府充当掌舵者,调控经济并力求“万能”的时候,也出现政府失灵的问题,即在政府干预市场过程中,产生了新的失效,使社会资源配置无法达到最优状态。究其原因是政府本身也有其局限性,市场解决不好的问题,政府也不一定能解决得好。无论是市场失灵还是政府失灵,都会造成资源的巨大浪费,20世纪70年代西方国家出现的“滞涨”现象以及其他社会经济问题,正是政府失灵的集中表现。

(二)应对政府失灵的措施

为了克服“政府失灵”,西方国家采取了一系列措施进行改革。如英国的“撒切尔主义”、俄罗斯精简政府的改革、新西兰公共部门改革和美国的“再造政府”运动。从1952年至今,我国先后经历了八次较大的行政体制改革,20世纪80年代以来,三次较大的改革效果都不是很理想,虽一再机构改革,但政府规模始终难以控制,陷入膨胀——精简——再膨胀——再精简的恶性循环。

四、政府在推动社会资本发展中扮演的角色

(一)制定相关法律,为社会资本的存在和发展创造一个良好的制度环境

改革开放初期,一些民营企业家就坚持这样的理念:只要法律没有禁止的,社会资本就可以进入。在全面建设小康社会中,大力发展社会资本应着手以下工作:一是改革投资管理制度,国家鼓励社会投资,允许社会资本进入法律法规未禁止进入的行业和领域;二是完善政府投资体制,提高政府投资的社会效益和效率。各级政府要创造条件,吸引社会资本投资公益事业和基础设施项目建设;三是全国人大尽快出台鼓励社会资本发展的法律、法规和规章,创造有利于社会资本发展的法律环境。

(二)建立社会信用体系,为社会资本的形成和扩大创造一个良好的社会环境

肯尼思·纽顿认为信任和宽容作为社会资本,则是对多样性的相互平等和求同存异,是对人道、人权、多元主义的肯定,是民主政治的要求,也是对公民权利的维护。政府要注重信用体系的建设。首先,要加快建立社会信用法律体系。其次,贯彻和落实《公民道德建设实施纲要》等纲领性文件,形成诚实守信的社会氛围。再次,严厉打击弄虚作假、欺骗消费者的经济行为,建立市场信用;最后,规范政府行为,严格履行其对社会的承诺,接受群众和舆论的监督,执法部门要公正、廉明,保证执法的公正、公平、公开,以提高政府公信力,成为社会诚信的表率。

(三)鼓励并逐渐扩大公民的有序政治参与,构建良好的参与网络与规范意识

社会资本理论所强调的参与网络因素,是建立公民社会的关键,也是政府创新的重要基础。帕特南曾断定:“如果说,横向的公民参与网络有助于参与者解决集体行动困境,那么一个组织的建构越具有横向性,它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功”。社会资本不仅是公民社会的基础,也是一切政治共同体的基础。缺乏公民社会与社群的社会资本只是空壳子,具备社群意识与伙伴关系的社会资本将为未来的政治新时代打下烙印。帕特南所说的横向参与网络可以理解为公民的相互信任和制约性的有序政治参与。社会资本和公民参与是治理政府失灵的主要措施之一,政府要将公民权利落到实处,培养公民意识,鼓励促进公民社会建设。

(四)支持并引导非政府组织发展,培育第三部门力量

根据清华大学NGO研究所对全国社团组织的抽样调查(有效样本1546个),政府的支持力度不够被民间组织列为主要问题,有92.5%的民间组织表示在开展活动和组织发展方面,需要政府的支持。之所以要争取政府的支持,是因为获得政府支持的NGO筹集资金能得到保障。如据深圳关爱行动委员会的调查数据显示:政府发起的公益组织仅占到公益组织总数的7%,筹得的资金却占85%;草根公益组织占93%,筹集到的资金却是很少,只占15%。政府要加快非政府组织等第三部门的立法工作,为非政府组织的发展提供制度保证。

参考文献

[1]Richard DAveni.Hypercompetition: The Dynamics of Strategic Maneuvering〔M〕·New York:The Free Press,1994

[2]李惠斌等.《社会资本与社会发展》.社会科学文献出版社.2000

[3][美]詹姆斯·科尔曼著.邓方译.《社会理论的基础》.社会科学文献出版社,1999