“吴江事件”考问决策公共性

一个具备合法手续的项目为何遭遇民众强烈抵制?为什么公共决策不能得到广大民众的支持?如何才能既做好公益又赢得民心?

[城·事]

垃圾焚烧筑成火山口

江苏吴江市从2006年开始兴建垃圾焚烧发电厂。由于担心垃圾焚烧可能产生的二恶英污染,建设之初就遭到周围百姓的反对。但当地政府认为,电厂几乎具备了所有审批手续,是完全合法的,于是忽视了民意,导致矛盾越积越大。

2009年10月21日,当电厂准备点火发电时,数千当地居民聚集在电厂周围抵制工厂点火,最终造成一场公共危机事件。当地政府不得不紧急叫停这个投资3亿多、可解决江苏省吴江市生活垃圾处理的公益性工程。

与吴江一样,在垃圾围城的现实困境之下,国内诸多城市纷纷上马垃圾焚烧发电厂,但都不同程度的遭到民众的反对。“吴江事件”的教训,对其他地方极具借鉴意义。

[案例剖析]

一个公共设施项目缘何“中途夭折”?一个具备合法手续的项目为何遭遇民众强烈抵制?

环保与发展的两难困境

张芳山(南昌大学公共管理学院)

也许由于立场的不同,“吴江事件”中政府和民众都感到困惑和愤怒。

在政府看来,垃圾焚烧是目前处理固体垃圾比较好的做法之一。考虑到垃圾处理发电是一石多鸟的好事,既能净化环境、又能解决工业发展的用电问题,是一个造福于民的千秋功业。况且这个项目是经过国家有关部门审批的,具有应该有的法律程序,可民众怎么就极力反对呢?

在民众看来,吴江市的这个决策无疑是问题重重的,是政府的政绩工程、面子工程,他们是最大的牺牲者。因为垃圾焚烧会产生大量的有毒物质,尤其是二恶英不仅具有强致癌性,还有极强的生殖毒性、免疫毒性和内分泌毒性对人的身体有很大的危害。

所以,市民有强烈的危机感:垃圾发电一旦投产,我们还有我们的子孙的健康也许就不复存在了。“要面子还是要命?”是可忍孰不可忍,于是奔走呼吁。

表面上看,在这个案例中其实无法分辨谁对谁错、孰是孰非,所以才会各执己见,乃至“拔刀相见”。吴江市的决策也许真的出于大公无私的考虑,出于吴江市长久发展的考虑,但民众也没有错,他们认为垃圾焚烧会给他们的环境和身心健康带来严重的危害,出于自身利益的考虑要求政府停止建设也情理两合。

政府对谁负责?

顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院)

和许多被垃圾困扰的城市一样,吴江看似别无选择,继续建设填埋场需要3000亩的土地,在寸土寸金的经济地带,这几无可能。在发展的过程,吴江如同国内许多城市一样,都面临着经济发展与环境治理的冲突与困境。经济发展带来了环境问题,而环境治理似乎与经济发展之间无法调和。

在错误的思想引导下,吴江的垃圾焚烧项目建成了,对于其过程中的群众质疑置若罔闻。如果我们的地方政府官员,认真剖析一下发展的目的是为了什么,就不会让类似的错误一而再、再而三的发生。

在所有的群体性事件中,有一个被忽略的共性问题,即政府对谁负责?为谁服务,如何服务?近年来,无论是学界,还是政府官员,都强调打造服务型政府,政府的首要职责是服务。那么究竟什么是服务型政府,如何服务?

笔者认为,它跟传统政府相比较有这样几个特征:服务型政府首先是对公民负责任的政府,是责任政府;是有限政府;是法治型政府;更为重要的是参与型政府。它强调政府的公正与透明度;提倡多元主体的共同参与和治理;鼓励合作参与式的治理方式。

简言之,服务型政府建构在公共利益共享的基础上,依据的是社会共享的价值观,在政府和市民之间建构一种协作与信任关系。而群体性事件中突显出来的问题,就是政府与公民之间缺乏有效的沟通,缺乏相互信任。

[深度解读]

“吴江事件”中,冲突双方似乎都没有错,但问题到底出在哪里?为什么公共决策不能得到广大民众的支持?

公共参与的缺失

张芳山(南昌大学公共管理学院)

我们都知道,政治的稳定来自于政治的合法性,所谓合法性就是公民的认同。政治要获得合法性就得遵循以下的几个原则。

首先,合乎法律性,就是政策制定、政策执行必须遵照法律。但合乎法律性并不等同于合法性,合乎法律只是合法性的一个基础条件,有的政策合乎法律但有可能依然不具有合法性。

比如,刚开始建设垃圾焚烧厂时,2007年12月24日,就有一个居民向吴江市环境保护局提出了质疑,“发达国家早就抛弃了这种处理垃圾的方式,为什么我们还要建造?”环保局对此的答复只有一句,“该项目已经国家环保总局批准同意建设。”环保局的立场就有问题,国家法律制度批准的难道就一定是好的政策吗?

其次,合乎利益性。合法性的核心是政治、政策要合乎老百姓的根本利益,吴江市政府的决策也许是维护了吴江市市民的根本利益,但却没有让市民理解,所以市民就无法理解它的政策。

第三,合乎道德性。政治、政策的合法性还要求它不能超越道德习俗的规范,不能违背社会道德而强行推广。只有同时法律性、利益性、合乎道德性的政策,才能比较容易得到老百姓的认同,也才具有更高的合法性。

另外,公共参与也是非常重要的。因为只有广大民众参与到决策中去,他们才能认为这个决策是他们做出的,他们才有主人翁意识和感觉,也更愿意承担由此造成的后果和责任。政治决策如果没有民众参与,他们会有被剥夺的感觉,而且,他们也没有为他人的错误决策买单的义务。

公共决策如果缺乏公共性会带来什么结局?“吴江事件”以事实做出了回答。

由于缺乏公共性,决策可能有两个结果:一是导致决策的错误,因为个人理性总是有限的,没有广泛的调查和动员就容易闭门造车纸上谈兵,考虑问题不周全,个人理性替代集体理性,“拍拍脑袋出政策”。二是会导致公共决策执行的困难,因为缺乏参与就缺乏沟通,缺乏沟通就缺乏信任,“民无信不立”,政策就很难得到执行,所以才会导致“上级压下级,一级压一级,级级加码马到成功;下层蒙上层,一层蒙一层,层层掺水水到渠成”。

这个案例启示我们,公共决策一定要有公共性。所谓公共性包含两个层次的意思:一是从内容上来说公共决策一定要代表公共利益;二是从程序上来说公共决策一定要有公共的参与。二者缺一不可。

[对策建议]

由于政府漠视了公民的需求和缺乏有效的利益诉求机制,导致了群体性事件的爆发。对于地方政府而言,如何才能既做好公益又赢得民心?

构建有效参与机制

顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院)

回顾历史,不难发现在20世纪五六十年代,因为环境污染而导致的群体性事件在西方社会时有发生。正因为如此,约翰·克莱顿在10多年前就提出了“新的公共参与运动”,已经改变了公共管理者的工作。

作为一个后发国家,完全可以汲取别国的经验与教训,避免重蹈覆辙。而我们的管理者缘何又忽略了公共参与的重要性,让此类的冲突演变为常态?这种无序的参与(群体性事件),似乎已经成为民意表达的重要渠道。

为了防止此类的群体性事件的产生,笔者认为建构一种积极有效的参与机制,是当务之急。

一、提升利益相关者的积极参与。

在政府管理中,首先要提倡科学、民主的决策机制,要实现民主决策,必须确保公共政策制定与执行的所有过程,都有适度、广泛而又有效地公共参与。因为公民的参与可以增加公民与政府之间的相互理解,便于政策资源公平合理的分配,可以减轻公共行政人员在政策执行中的负担与压力。

其次,通过公共参与还可以将决策的科学性、民主性与有效性有机结合,使得公共决策的效率与社会效益能够有机统一,多有序参与,少无序参与。

二、政府管理者在公共服务的提供中,还要学会协调、谈判与解决冲突的能力。

为了提升公民对政府的合法性认同,还需建构一种积极的政府与公民的关系。政府不只是承担公共服务提供者与组织者的角色,他们还需要扮演好协调者、调解员甚至裁判员的角色。

这些新的角色就需要政府在面临群体性事件时必须具备新的技能,而不是传统的政府管理中的控制力。信息技术的发展,网络传媒的介入,控制已难以为继。公共管理者更加需要的,是新的协调、谈判、妥协和冲突解决的能力。作为有效的政府管理者必须学会谈判,善于妥协,提升其解决冲突问题的能力。

三、通过参与,利益共享、责任共担,公民责任与政府责任的并重。

在地方政府治理的变革中,一方面,强调公共参与和责任型政府建设;另一方面,不可忽略的是对公民责任的倡导与呼吁。通过公共教育和各领域社会精英积极参与,政府可以刺激或唤起市民的自豪感和市民责任。这种自豪感和社会责任意识在各个层面都能得到体现,并产生政府与公民之间的合作治理的美好愿景。

为了培养市民责任,首先,需要领导者承担的非常重要和非常明显的角色,就是明晰和鼓励市民责任的强化;其次,积极组织和公民参与公共决策、公共项目的论证,并建立起责任共担、利益共享的社会机制。

在公共服務与公共管理领域,危机和机遇存在于民主的市民权利和责任之中。一个缺乏公民责任心的社会,也很难期望建立一个真正的责任政府。有什么样的公民社会就有什么样的政府;反之亦然,有什么样的政府就有什么样的公民。为此,在政府应对危机的挑战过程中,更加需要强化公民的责任意识,将个人的利益与公共利益相结合,将个人的安危与命运与社会的安危与命运相结合。政府责任与公民责任的强调,对于一个健康理性的社会发展都至关重要。