让电子政务更加脚踏实地

胡小明

从经济学角度讨论电子政务的绩效

大规模推动电子政务建设已有八年,已取得瞩目的成绩。

政府在税务、海关、工商、公安等一系列重要领域的监管能力及管理效率有很大提高;

政府的信息公开取得很大成就,各级政府网站在信息公开过程中发挥了核心媒体的作用;

政府的公共服务能力有很大提升,从网上办事到数字城管、从社会保障到增加便民措施,电子政务在促进社会和谐中发挥了重要作用。

电子政务尚存在明显的问题,比较常见的问题是重复建设、形象工程、资金浪费、功能过度、项目缺乏可持续性等。人们对此已提出许多建议,如加强绩效评估、严格项目经费管理、明确信息共享要求、支持多部门共建等。

变换角度的思考有利于发现习惯性思维所忽视的问题,认识这些问题对改进电子政务建设大有益处,本文将从经济学视角对电子政务的问题进行探讨,用它山之石来攻此玉。

从更广泛的视角来讨论电子政务的效益问题是必要的。通常对电子政务的绩效成本讨论是以项目为中心,对电子政务与外部环境的关系考虑得不足。如在公共服务的效益讨论中,只关注已有用户的满意度,对用户的普及率与实际体验率关注不足;在讨论电子政务成本时只关注本单位的成本而忽视项目需要的社会配套成本,忽视下级部门、社会公众为此付出的时间精力成本;在讨论效益成本关系时只看到账面会计成本,看不到浪费的机会成本;在讨论信息安全政策中只看到泄密带来的损失,看不到过度保密措施给政府电子政务效率下降带来的损失。

管理科学认为看不清的损失往往是更大的损失,经济学思维强调机会成本的重要性,不能孤立地思考一件事情是否重要,一件原本合理的事情会因为外部出现更好的机会而不再合理。经济学从降低社会交易成本的理念来认识电子政务的贡献,强调节约国民的时间精力,促进政府与社会和谐,提升社会合作效率,提高国民生产力,增添国家财富。

中国电子政务的国际排名为何徘徊不前

各级政府对电子政务建设投入很大,八年来总额约有3000—4000亿,自上而下的推动力度世界罕见,中国电子政务的国际排名却并未出现跨越式变化。观察联合国、埃森哲等机构对电子政务的多年排名可得出一个规律,即排在前面的国家均是人均GDP很高的国家,它们构成了电子政务的第一梯队。电子政务的优胜排队只是第一梯队国家间的游戏,第二梯队是发展中国家中的快速成长国家,它们尽管十分努力,但要赶上第一梯队还存在着很大的困难,八年十年都难以实现。电子政务的第三梯队存在的困难就更多,第三梯队几乎没有兴致来发展电子政务。

电子政务的梯队鸿沟难以跨越的原因不在技术上而在社会经济基础上。技术容易跨越,社会经济基础的改变则需要长期的努力。电子政务的排名与人均GDP的排名有着极大的相关性(我国电子政务的就绪指数在40个国家中排名28,人均GDP排名29)。人均GDP低带来的后果不仅是网民普及率低、PC普及率低及用户IT知识的滞后,更重要的是一定的人均GDP是与特定的社会生产结构相关联,人均GDP低意味着知识经济在社会生产力中的比例低,反映了人力资源特别是知识人才资源在社会中的作用低,电子政务恰恰是用来支持知识经济的,电子政务的效用与一个国家对人才资源重视程度成正相关。

在社会行为中,机会往往是企业、国家行为的动力,人们看到了效益才会前行,在一个难以为人才资源提供更多发展机会的国家,以公众为中心的政府服务几乎没有什么意义。电子政务只是高知识经济国家提升竞争力的手段,难怪低经济发展水平的国家对电子政务不感兴趣。中国是一个快速增长的发展中国家,正处于经济结构的转型之中,实现电子政务的高社会效益还有漫长的路要走。

中国电子政务的特殊道路

电子政务是信息技术大发展给各国带来的共同机会,但各国利用该机会的能力大不相同。经济发达国家对以互联网为代表的信息技术革命有更多的准备,一是居民信息化能力的准备,发达国家有更高的IT应用普及率;二是政府管理制度化、规范化的准备,已基本实现了政府管理的自动化;三是知识经济结构的准备,产业结构已转向以知识经济为中心。有了成熟的社会环境,发达国家的电子政务集中在以公众为中心的政府服务就顺理成章了。

中国在这三方面的准备是欠缺的。首先,中国互联网普及率长期处于全球落后的水平,经过10年的加速发展才达到25%左右,刚刚超过世界平均水平,中国网民集中在年轻人、学生之中,农村互联网的普及率仍然很低,这种现状使任何依赖于网络的电子政务服务的影响面、服务面都要大打折扣。

其次,政府的管理水平有待提高。政府的管理还处于由人治向法治的转型期,管理缺乏规范,信息化基础更差,2001年电子政务启动时,绝大多数政府公务员还未接触过计算机,政府信息化的补课任务很重,不仅需要信息化应用的补课,还需要管理制度法治化、规范化的补课,电子政务迅速取得成效是不现实的。

第三,产业结构不合理。中国经济在总体上处于粗放经济向集约化经济的调整期,各地经济发展很不平衡。经济发达的东部沿海与北京、上海等大城市容易看到改善政府服务带来的城市竞争力的提升;在经济欠发达地区,电子政务的预期效益不高相对成本却高很多,这使得欠发达地区的电子政务一时难以进入发展的良性循环。

中国是行政权力强势的国家,电子政务自上而下的推动力度很大,这对电子政务迅速在全国普及十分有益。自上而下的推动使得全国性纵向管理业务快速地完成了电子化,带动了地区政府信息化的普及应用。大规模的、运动式的推广电子政务也带来效益方面很多问题,很多实际困难并非能快速解决的,它需要有一个知识与经验积累的时间、环境改造与机制建设的时间。电子政务是政府管理科学化、知识化的学习过程,只有根据碰到的实际问题认真设计、研究与实践才能逐步学得有效用的电子政务方法。

“一把手工程”与电子政务的可持续性

电子政务项目在国内常常被称为是“一把手工程”,其含义是电子政务项目的成功与否取决于一把手的大力支持。这种说法的原意是指在工作中要积极争取一把手的支持,另一面则反映出电子政务工作“人治”成分过大,“一把手”在电子政务建设中的影响力过重,“成也一把手,败也一把手”,反而增加了电子政务工程的不可靠性。由于“一把手”的任期常常短于电子政务项目的生命期,使电子政务项目随着主管领导的变化而变化,换一茬领导就换一茬项目,人治化的电子政务必然产生不稳定和资源浪费。

提高电子政务项目的稳定性是改善电子政务效益的核心问题,电子政务执行过程中的资金浪费远不及项目半途而废带来的损失更大。在建项目半途而废造成的损失不仅是财政损失更是知识积累的损失。电子政务项目本身是积累知识经验的过程,一个成功的电子政务项目需要长时间不断改进完善才能实现的,半途终止会中断信息化管理知识与经验积累的过程,无法产生科学合理的电子政务业务也无法聚集人才,使电子政务始终处于低水平的重复。

造成电子政务项目缺乏可持续性的一个重要原因来自干部考核制度。目前的干部考核制度主要着眼干部的当前行为,考察期远远短于电子政务效益所需要的观察期,这种绩效考核制度易使干部滋长短期行为,增加电子政务的形象工程和表面文章。此外,社会监督渠道缺乏,电子政务项目投资与责任不公开、缺少责任追究制度等问题也是造成电子政务效益下降的重要原因。

将电子政务项目的长期存活率列为重要的考核指标是提升电子政务效益的重要措施,长期存活率是反映经济合理性的指标,经济不合理的电子政务项目很难长久存活,只有效益大于运行维护成本的业务才能在十年后依然存在。电子政务方案的核查只关注建设成本是不够的,还应关注长期运行维护的总成本。在电子政务的建设方案的审查中增加十年存活率预期的分析对提高电子政务项目的可持续性是有好处的。

探索电子政务项目存活的基因

影响电子政务项目存活率的因素并非只是领导人的态度,重大电子政务项目的成功具有其内在的必然性,任何人都不敢轻视政府的重大业务,典型的例子是金税工程。金税二期面对的增值税核对规模数以千亿,如此重大的责任是任何人不敢怠慢的,巨大效益本身驱使金税工程的必须成功。重大事务处理业务自动化项目成功率高的原因是项目所依附政府业务本身的重要性。重大业务效率提高1%都会带来巨大的效益。事务处理类电子政务项目与政府业务紧紧捆绑在一起,整体效益的提升确保了项目的可持续性。

能够形成巨大社会影响力的项目也容易成功,如政府网站建设。政府网站是政府的门面,其成功与否社会很容易观察与监督,政府网站出现问题会带来很大的社会影响,强有力的正反馈激励机制使政府网站建设进入不断改进的良性循环之中,全国的网站评比也强化了激励信号,促进了网站水平的提高。

电子政务本身是一项长期的业务,长期业务的生存要依赖良性循环的发展机制,业务效益不仅要大于其所需要的经费支持而且要能形成扩大再生产的良性循环。如果效益规模达不到良性循环的转折点,即使设计得很好的业务也会日渐萎缩无疾而终。

难以进入良性循环的业务多为分析研究类电子政务,例如决策支持系统、数据仓库系统、信息共享系统、数据挖掘系统等。这些电子政务系统不易成功并非因为设计得不好而是难以形成应用规模,难以推动不断改进提高的良性循环。除了专门的研究机构外,政府中能够有效利用这些高级分析工具的人数原本就不多,很工作人员还承担着繁重的行政管理任务,使分析研究用的电子政务系统用户不足,加之外部信息源(互联网检索)的竞争,在政府内部更难以形成应用效益规模,不足以启动不断改进的良性循环,相关业务的萎缩是难免的。

电子政务的持续发展依赖于有扩大再生产的机制和足够的初始效益规模来启动良性循环发展的机制。为了创造持续发展的条件,可以在选择项目切入点上努力,选择效益高成本低的领域并在提高信息激励效率上改进。在条件不成熟时缩小系统规模,集中于易产生良性循环的业务领域,或者暂时放一放,待时机成熟时再做都不失为明智之举。

事务处理系统的数据共享问题

电子政务中涉及信息或数据共享的业务可分为两类,一类是事务处理型业务,一类是分析研究型业务,这两类业务对数据或信息的使用完全不同,不能使用同样的数据库结构来支持两种类型的数据共享。

在事务处理业务中,电子政务系统要对业务数据进行操作,这种操作是具体的、精确的,是在业务数据库基础上进行的,例如工商局办理企业登记,公安局办理护照申请等。不同部门间的事务处理数据共享是业务数据库层次上的数据共享,它是一项规范化作业,数据的共享必须要成为一项标准化的业务流程才能实施。在数据处理类业务中,业务操作是系统的行为,数据共享也是系统的行为,系统必须要按规定的办法来处置共享数据,个人是不能有任意性的。将数据共享设计完整的处理规范流程嵌入到操作流程之中是此类数据共享必做的功课。在工商局与税务局的数据共享的合作中,税务局得到公商局的新建企业数据后需要建立标准的处理业务,在合适的时间向新企业发送税务登记催办函,减少漏税的机会,这种有切实管理行为的数据共享才是有效益的。广州信息办称这种控制为“管理点”,找到有效管理点后再去做数据共享才会有效益。

广州市信息办在推动事务处理类业务数据共享中积累了许多经验,如让相关部门业务人员面对面地交流,此举极有利于发现管理点,管理点是实现数据共享效率的关键。业务人员直接交流还有利于对数据结构、标准进行互利的调整,这种调整对降低共享成本极为有益。事务处理数据共享宜于在为数不多的部门中进行,减少参与机构的数目对提高合作的效率、保证各部门的业务安全是有利的。

分析研究类信息共享通常是不允许使用业务数据库的,它们适于使用数据仓库平台,数据仓库是从数据库中提出来的分层、分类的汇总信息,它们比业务数据有着更粗的信息粒度因而更适合分析研究的应用。

事务处理数据共享面对着两大瓶颈,其一是“管理点”的选择及应用操作模块的设计,“管理点”必须要有效益,否则不值得推动这种数据共享。还要设计好完整的应用操作模块,数据共享是系统行为,需要规范化操作,应用操作模块嵌入到业务流程中才会有效。

其二是部门之间的数据核对与标准化改造的工作量不可小视,任何未经应用考验的数据在使用中都会存在着口径、数字质量、传递标准化等问题,解决这些问题使数据共享流畅化需要付出大量精力。北京市海淀区利用城市建设部门施工批准流程中的数据来解决建筑业农民工工资拖欠问题的项目,在相关数据的标准化、流畅化方面花费整整一年的时间才将数据理顺,而数据的技术传递却很简单。数据共享的设计人员一定要清楚真正的业务难点在哪里、主要业务成本在哪里,不要期望数据交换平台能解决太多的问题。

研究型信息共享的经济学分析

研究型信息共享与事务处理型业务的应用模式大不相同,研究型信息服务的对象是人脑而不是自动化系统,在这类服务中首先要弄清什么是稀缺的信息资源。围绕着稀缺资源的设计才是经济有效的。互联网已使信息资源的稀缺性大大下降,使人的注意力价值大大提升,研究型应用最重要的应是人的智慧与注意力的利用,节约人时间的信息服务才是有效的。

很多为领导设计的信息支持系统并未得到领导的首肯,主要原因是过量的信息阅读对领导是不经济的,领导阅读有着昂贵的机会成本,过量阅读形成了极大浪费。资料的启发性是随着资料的增加而递减的,在尽量短的时间内为领导提供最重要的信息是电子政务信息系统努力的方向。

研究工作与事务处理不同,事务处理需要数据是确定的、有边界的,研究者的信息来源却是广泛的,不囿于本机构的数据,资料可以来自外部多种渠道,政府内部建立的信息共享系统已经受到多方面信息渠道的竞争,一份公开的政府文件,既可在政府的文件库查找又可去互联网查找,公开渠道的竞争在降低政府内部系统的价值,使之必须形成特色才能受到公务员的欢迎。

分析研究使用的数据不宜直接取自事务处理系统的业务数据库,而宜使用由业务数据库派生的数据仓库,研究工作并不需要太过具体的信息粒度,直接利用业务数据库会带来业务安全问题而且在操作上也极不方便,对业务数据加工构建可供信息研究的数据仓库是有益的,数据资源目录、信息交换平台都不能替代数据仓库的建设。

信息资料应用需要整合与检索两类组织操作,如何分配这两种工作是一个效率选择问题。对于查询应用频繁的信息资料,事先组织好数据库服务是经济的。对应用不密集且使用数据分散的稀疏信息应用,整合建立数据库就不合算了,可以采用互联网的先搜索再整合的模式。20年前邓白氏公司刚进入中国市场时,国家信息中心想卖给它中国企业数据库,但是邓白氏公司只愿按照用户要求现买指定企业的数据,他们认为现用现买更经济,这种讲究实际效益的做法值得学习。

为提高信息共享的经济性,在政府信息共享设计中应当依据信息使用的频率、集中与分散的程度来选择整合与检索的不同方案。对频繁密集的应用先建立数据仓库,对稀疏的应用可仿照互联网谷歌模式建立政府网自动检索系统,先检索后整合。

先检索后整合的模式还可以用在政府信息公开服务的应用项目中,例如企业信用信息的发布,不同的政府部门分别拥有企业信用的某方面的信息,若要将这些信息事先整合后再公布很困难,不仅部门间难以协调还会带来更新维护等许多问题,合理的办法是先规定好格式及标准企业码,由部门各自发布自己的信息,再利用软件检索集成,以低成本达到先集中后发布的效果。

削减行政成本的努力任重道远

电子政务建设是一个不断探索的过程,人们经常将工作中碰到的不能互联互通、不能信息共享等问题归结为缺乏顶层设计。这种解释有一定道理,但顶层设计并不能解决太多问题,因为目前电子政务的知识与经验并没有成熟到可以支持顶层设计的程度,尚找不到能够实施完美顶层设计的人,知识与经验需要积累,政府机构、管理模式还处于变动、发展之中。对电子政务顶层设计的期望不应是设计全面的数据共享的体系而是建立一个有弹性易于调整改进的结构,顶层设计是逻辑理念上的,主要是整体架构的平衡性、配套性与灵活性。

整体的平衡与协调对政府信息化极为重要,最终效益的获取是各方面协调的结果,对任何方面的过分强调都会破坏平衡使整体效益下降。信息共享是件好事情,但是应该适可而止,过分共享增益不多却增加数据组织维护的成本,使信息共享成为一种浪费。信息共享必须要有成本核算,盲目推动信息共享必然要蚀本。

同样的问题也出现在信息安全上,对信息安全的重视动辄提到政治上,使人们难以进行冷静的科学分析。一种观点如果没有相对的观点去制约必然会因重视过度而走向反面,其结果会破坏应用效益与安全成本的平衡,极大地冲销电子政务的成果,不核算成本效益的信息安全也是不能持久的。

顶层设计需要认真考虑整体成本的分摊,该成本不应局限于政府的财政经费,还要考虑相关各方面耗费的时间成本,下级单位、合作单位、公众与企业的时间耗费都是成本。人均GDP的提升使国内人均时间机会成本越来越高,只考虑政府的经费节约,不计算社会的时间成本会增加社会的不满,这是对社会资源的一种浪费。政府的数据收集是社会成本极大的工作,很多业务设计对外部成本很不敏感,只关心自己的需要而不计算给基层、公众增加麻烦的成本是不妥当的。本文建议在今后的方案审核中增加社会配套时间耗费成本的指标并对社会配套时间耗费总量进行约束,这将有助于数据收集工作全面效率改进,有助于实现一次采集、多方使用。

顶层设计需要认真研究的另一个问题是整体的配套,各个环节的配套是产生效率的来源,要防止个别环节障碍拖垮整个业务链的效率,例如政府办公自动化已经完全能够通过移动设备批阅文件、手写批示与电子签名,然而档案部门坚持只有纸质批件才能存档,使高效率的移动办公无法实施。同样问题还出现在电子商务中,财务管理不承认电子单据,只得再取纸质单据下账,这些不合理的规定应当尽快调整,以适应信息化时代的效率竞争。

电子政务建设是削减社会交易成本的一项努力,一国社会经济的迅速发展取决于交易成本的大幅降低,政府办事成本是交易成本的重要内容,削减行政成本就是在提升社会的生产力,就是在创造社会财富。电子政务节约的重点不是政府的行政经费而是社会的时间资源的耗费。电子政务宜从细节做起,一点一滴为公众增加方便性来加快社会经济的发展。削减行政成本任重道远,需要长期不懈的努力。

让电子政务项目更加脚踏实地

用经济学透视电子政务可从另一个角度得到许多启示,可以看到电子政务的效益是各方面精心协调配套合作的结果,信息技术带来的效益的机会很重要,使这个机会变成效益需要在环境条件各方面认真选择,最后的效益是一系列明智选择的结果,抽象的信息化理论带不来效益,效益来自精心组织的应用配套环境,在实现效益的过程中,理解环境比掌握理论更为重要。

理解信息化应用环境比掌握基本理论更为困难。信息化应用与实际环境的磨合需要时间,我们对环境理解的深度往往不足,贸然设计庞大的电子政务方案的风险太大,电子政务项目宜从小一点、具体一点的地方开始,这样容易找到实现效益良性循环的增长点。规模宏大的电子政务方案不易成功的原因还在于,现有的信息化知识与经验还未成熟到可以支持宏大方案的程度,许多地方的社会经济发展也未达到宏大方案良性循环所需要的规模。

中国的管理体制还处在发展改革的阶段,管理还处在摸索的过程中,这种情况下电子政务的灵活性、可扩展性比业务覆盖面更重要,选择最易成功的领域率先突破比全面推动电子政务建设要有利得多,选择才是效益的来源,没有选择,信息共享什么都不是。

电子政务建设是政府管理知识化、智慧化的过程,信息系统只是代行人类智慧的工具,电子政务是否有效益取决于注入多少智慧,装进多少知识,每一个细节的改进都是重要的,不要追求宏大的电子政务体系,宏大的电子政务体系没有什么用也不会成功,有效的应用体系是由一个个成功的系统逐渐成长、扩展而来的,每一个项目都应从具体改进开始,脚踏实地改进才是电子政务的成功之道。