我国制定“国货”标准迫在眉睫

吕汉阳

编者按:今年2月中旬,美国国会通过了《2009年美国复苏与再投资法案》,其中的“购买美国货”条款引发广泛争议,外界评论称贸易保护主义是伤害穷国的“毒药”。

今年6月,国家发改委、工业和信息化部、监察部等九部委联合发文强调,在4万亿经济刺激方案的招标中,政府投资项目属于政府采购的,应当采购本国产品。这个被国外媒体称为“买国货”的条款颁布后,立即遭到西方媒体的“围攻”,纷纷指责中国搞贸易保护主义。有学者提出,既然中国的政府采购条款中明确要优先购买国货,为什么我们还指责美国制定的“买美国货”条款? 与此同时,又引发了一个新的热点争论话题——“何谓国货,何谓洋货?”,到底以什么标准判定某公司的产品是否是本国商品呢?

在政府采购中实行购买“国货”制度,可以保护和提高本国产业竞争力,促进本国就业,维护本国经济和信息安全。与世界上大多数实行政府采购制度的国家一样,我国也将购买“国货”作为政府采购的基本原则之一,并在《政府采购法》等法律法规中做出了明确规定。然而,面对我国加入政府采购协议(GPA)的进程加快,如何应对未来的政府采购国际格局,我国的购买“国货”制度还远远不够,还需要我们借鉴发达国家的先进做法,不断进行完善。

在实践中如何界定“国货”存在法律盲区

我国《政府采购法》第10条第1款规定:政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外:(1)需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的;(2)为在中国境外使用而进行采购的;(3)其他法律、行政法规另有规定的。前款所称本国货物、工程和服务的界定,依照国务院有关规定执行。

这就说明,我国购买“国货”的要求是强制性的,除非法律明确规定的例外条件下才能够排除购买“国货”条款的适用。

然而,查阅相关资料,目前国务院还没有有关规定对界定本国货物提出标准,导致无法可依。同时,由于《政府采购法实施细则》至今迟迟未能出台,《政府采购法》采购“国货”的规定未能细化,在实践中如何界定“国货”,如何优先采购“国货”都存在法律盲区。

政府采购领域中的“国货”采购制度探索

财政部作为政府采购的监督管理部门,近几年对于政府采购领域中的“国货”采购制度做出了一些有益的探索。首先,会同有关部门出台了关于自主创新产品的系列法规,包括《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》、《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审管理办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》与《自主创新产品政府首购和订购管理办法》,形成了对自主创新产品从认定到评审直至合同签订各个环节的管理。特别是《自主创新产品政府首购和订购管理办法》更是明确了政府首购和订购必须采购自主创新产品。目前全国的政府采购自主创新产品目录正在研究制定之中。

这几个办法的出台,对我国政府采购支持自主创新明确了方向和思路。各地方也纷纷出台配套实施的有关办法,并公布了地方的自主创新产品目录,将支持自主创新的政策落实到实际采购之中。

其次,财政部还制定了《政府采购进口产品管理办法》,从采购“国货”的反面对政府采购进口产品进行审核管理,从而贯彻了《政府采购法》强制采购“国货”的精神,将采购进口产品做为“国货”采购的例外进行管理和控制。在该办法中,也明确了法律责任,对于采购人未获得财政部门采购进口产品核准,擅自采购进口产品的,或出具不实申请材料的行为,由其行政主管部门或者有关机关对直接负责人给予处分并予以通报。对于采购代理机构、专家和供应商的违法行为也规定了相应的法律责任。

目前学界对于“国货”的标准也无定论

尽管我国已经出台了有关法律法规,但是对于采购“国货”制度还远远没有形成严密完善的法律体系和有效可行的实践操作。最基本的“国货”标准还没有形成,对“国货”的界定还处于比较混乱的阶段。自主创新产品通过产品目录来界定,比较清晰(尽管国家层面的自主创新产品目录还未出台),但自主创新产品仅是“国货”的一部分,并不能完整地界定什么是“国货”。

《政府采购进口产品管理办法》明确了进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品,那么有人认为反之对应的产自我国境内的就是“国货”。笔者认为这种非此即彼的简单理解做为学术定义是欠妥的。对应于上述办法中的进口产品定义,产自我国境内的是“本国产品”,但不一定是国货;“国货”只是本国产品的一个子集,外国企业在我国境内生产的产品虽然不是进口产品,但也不一定是“国货”。当然,我国官方尚无一个“国货”的标准定义。

我国目前学界对于“国货”的标准也无定论,主要存在产品原产地标准、供应商注册地标准、知识产权归属地标准以及上述几种标准的组合等观点。

主张产品原产地标准的学者认为,界定“国货”应以政府采购对象的原产地为标准。所谓“国货”的原产地标准通常是按最终产品是在国内生产或者组装,不管其零配件来源国内或国外。也就是说,只要其价值在国内增加的附加值到达或者超过规定的标准,就应该认定为“国货”;

主张供应商注册地标准的学者认为,“国货”的概念应以产品的品牌及所有者的注册地来确定。按照这种观点,国产品牌通过合资、合作等方式生产的产品仍视为“国货”;

主张知识产权标准的学者认为,在界定何为“本国产品”时不应当看它在哪里生产或者在什么地方注册以及它的价值在哪里得到更大的增值,而应看它的知识产权在哪里。按照这种观点,利用外国公司专有技术和配方生产的、商标所有权为外方所有的外国品牌产品,以及利用特许经营权转让生产的产品不能视为“国货”。

还有的学者认为,应该综合运用上述标准进行“国货”的界定,当然具体的安排因不同的产品而不同。例如,有学者就认为,对于IT产品等高技术产品,其技术和知识产权是产品的核心,就应该以知识产权归属地标准为主,即使是在国内生产,但如果品牌和技术都是国外的,也不能算是“国货”;而对于一般物品,以原产地标准为主要标准进行界定即可。

制定我国的“国货”标准迫在眉睫

综上所述,我国官方尚未出台明确的“国货”标准,而自主创新产品只是“国货”的一个组成部分,不能代替“国货”的定义;进口产品的定义反推只能得到本国产品的范围,是包含“国货”的一个较为宽泛的概念。因此,根据学术界公认的“国货”标准的研究成果,参照发达国家已有的国货标准,制定我国的“国货”标准,迫在眉睫。只有这样,才能更好地通过政府采购来支持“国货”,促进本国就业,保护民族产业,维护国家经济和信息安全。

(作者单位:国际关系学院公共市场与政府采购研究所)