75%的借调干部忧虑期满去向

人民论坛“千人问卷”调查组

“借调”干部，顾名思义，就是被从各个单位临时“借”到上级机关工作的干部，借调干部作为一个特殊群体，在发挥其重要作用的同时，也面临着诸多需要进一步解决的问题。

身份尴尬的借调干部最大的忧虑是什么?借调干部借调期满后将何去何从?为此，人民论坛杂志联合人民论坛网、人民网做了“您如何看待借调干部”的问卷调查，共有2643人参与投票，人民论坛记者调查采访了45名借调干部，有效参与人数总计2688人。

47％受访者认为“人少事多”是“罪魁祸首”

在回答“您所知道的借调干部是因为什么原因被借调”这个问题时，47％的受访者认为是“借调的单位人少事多，需要人手”，25％认为是“为保证某项重大项目或赛事的顺利进行”，22％认为原因是“自己的能力强，工作出色”，19％认为“原单位领导或同事排挤”，8％选择“自己也不清楚原因”，另有20％选择“其他”。

对此，中山大学政治与公共事务管理学院的潘进良认为，借调现象的表层原因：“一是借调单位临时性工作量激增；二是借调单位由于种种原因出现编制紧缺，而现有的工作人员又无法完成既定任务；三是借调单位在一段时间内缺少某方面的人才，如网站建设维护、外语翻译等，而又不能在短时间内通过招考等方式进行补充。”

某些重大项目或赛事的成功举办，也确实凝聚着很多借调干部的辛劳。比如在北京奥组委工作的4000多名工作人员中，有3000多人是从中央和北京市以及其他省市党政部门或事业单位选调借调的人员。

“借调现象之所以长期存在，您认为原因是什么?”35％的受访者选择“因机关编制限制而产生”，30％选择“因借调决策人员或者被借调人员自身发展需要等而产生”，26％选择“因机关人才短缺而产生”，15％选择“因机关工作增多而产生”，另有19％选择“其他”。

对此，国家行政学院公共管理部教授李军鹏认为最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要。而我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。

75％借调干部的忧虑：借调期满将何去何从

“您认为借调干部最大的焦虑是什么?”59％的受访者选择“没有归属感，觉得自己是‘局外人”，45％选择“解决编制遥遥无期”，28％选择“同工不同酬”，18％选择“工作任务繁重”，4％选择“思念家乡，想念亲人”，另有10％选择“其他”。

“如果您是借调干部，您最关心的问题是什么?”75％的受访者选择“借调期满后自己将何去何从”，22％选择“如何利用借调的机会提高工作能力”，9％选择“如何按时保质地完成工作”，另有7％选择“其他”。

在百度里有一个“借调吧”，里面的帖子大部分都在宣泄借调干部的无奈与焦虑，机关里的“第三世界”、“等外公民”、悬在半空的“漂一族”等词语也成了他们描述自我的关键词，对未来的担忧经常是才下眉梢，又上心头。

一位基层借调干部这样说：“从06年至今，我被借调到县纪委工作。现在原单位已经不把我看作该单位的人了，纪委也从来没有把我看作是‘自己人，有的‘同事甚至看我的眼神都有一种高高在上的感觉。我现在真是骑虎难下了：回去?丢不起那个人啊!留下?又没有一点希望；评优、提干，两边都轮不着，白白浪费了我三年的大好光阴。”

还有网友说：“把你借调过来，就是看你人老实又能干活。现在一些单位养着许多吃闲饭的老弱病残，发福利的时候一个都不能少，借调人员却得不到相同的待遇，而是要分出个三六九等，论功行赏。有时候还要被单位的人瞧不起，真应了鲁迅的那句诗：‘横眉冷对千夫指，俯首甘为孺子牛。”

华东科技大学公共管理学院教授陈海春是个“老借调”，他的感受就是：“低姿态、勤工作、观大势”。他说：“借调，尤其是在中央国家机关借调，是一个‘当孙子的经历。当然，会当‘孙子也是一种本事，否则也就难以当上‘大爷。正如美国的一句名言：背不起十字架，就戴不起皇冠。”

而对于另一部分被借调人员来说，借调往往被他们视为普通公务员晋升的阶梯，于是，当他们有机会踏上借调征程的时候，就会期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新规划自己的人生。但是这一希望又往往因编制限制而迟迟不能实现。

山东省一位农信社的管理人员告诉记者：“借调”是农信社人才匮乏、体制僵化的产物，“编制”卡住了很多人的前途。正是如此，一些业务能力很强的借调人员多年之后仍找不到自己应有的位置。

有网友留言道：“说起借调，真是如人饮水，冷暖自知。从开始时的踌躇满志，到现在的无可奈何，也许接下去就是后悔不已吧?”

对于借调干部的这些忧虑，杨建顺教授认为要借助法律来保障借调干部的权益，“被借调人员权利、义务和责任应法定化、被借调人员的借调期间、工资福利、人事关系乃至借调期满之后的待遇等，都可以通过法定的规范予以规定，也可以确立合同制，在借调合同中予以明确，同时，针对被借调人员的权利利益往往容易受到侵害或者被忽视的现状，应当完善相应的权利救济机制”

96％的受访者认为借调并不能更好地促进工作

在回答“在新形势下，您认为哪一种干部流动方式能更好地促进工作”这个问题时，53％的受访者选择“轮岗”，46％选择“交流”，14％选择“挂职”，选择“借调”的受访者只有4％。也就是说，96％的受访者认为借调并不能更好地促进工作。

相对来说，挂职、轮岗、交流都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。正因如此，《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院宋世明教授说：“在借调的问题上，希望各地能够真正贯彻实施《公务员法》。”

“您怎么看待干部借调现象?”51％的受访者认为干部借调现象“是党政机构的人力资源结构不够合理的表现，应该坚决杜绝”，32％认为“是对现行的人事制度的一种变通性的补充，需要正确对待和引导”，18％认为能“适应当前工作的需要，能够在短期内确保重大项目的顺利完成”，另有9％选择“说不清楚”。

在回答“您认为借调存在的最大问题是什么”时，45％的受访者选择“容易引起借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败”，37％选择“借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式”，35％选择“被借调人员的权益没有得到充分保障”，25％选择“借调制度还不完善，在具体运作层面存在诸多不确定性”，另有

2％选择“其他”。

迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层位较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借调人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借调就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。正是由于借调在制度上的缺位、在法律规范中的失语及在具体操作中的随意性，使得借调过程中较易出现腐败现象。

2006年1月1日，《公务员法》正式实施。在此前一段时期及实施以后，“清理”成为各地对借调人员较为普遍的做法。比如黑龙江省就正式发文清理借调人员。

陈海春教授认为，现在关键是要进行体制改革，减少上级机关不该做的事情，少用些借调干部，让大家各司其职，各得其所。

杨建顺教授则极力强调通过法律手段解决借调难题，“对借调公务员实行依法规制，首先应当制定和完善相应的法律规范，统一确立借调的基本制度，并通过一系列的程序、标准和准则，甚至通过必要的授权立法，全面建立和完善借调的相关法律规范。”(执笔：人民论坛编辑杜凤娇)

借调者说

借调生活的苦与乐

我是抱着多学习点东西的态度被借调到北京的，一开始觉得很新鲜。后来发现很多借调人员甚至成了干活的主力。原来机关的同志，只指挥不干活。而借调人员呢，则成了被指挥的对象。我们都戏言说，借调的同志都有“三不怕”：不怕加班、不怕辛苦、不怕老婆。另外还有“三怕”：怕放假、怕过节、怕周末。

现在对于借调来说最主要的问题是，借调单位或者被借调单位对借调人员的职业生涯没有系统规划，在很大程度上存在随意性，不利于人才的长期培养，时间长了不能发挥人才的积极性。而且有的单位，借调人员太多，长此以往，基层对上级借调单位政令的权威性会产生疑问。因为一旦借调人员都成了主力，那好多政策都会以下级借调人员的视野来制定，不一定能统筹兼顾各方情况。比如有的部门，实际上并不需要借调人员，如果借调人员后，肯定会存在一种现象，就是大家都没有什么事情做。借调人员如果回原单位一说，就会让人以为上级单位工作原来是这样的呀。是这么无所事事，就会严重降低借调单位的威信。(雨田)

干活的多是借调和挂职的

去年10月，我们省级行政主管单位说要完成一项任务，其实就是将本来就应该是他们份内的职责借着省级领导的一次会议精神，扩大化成立了一个“办公室”，要借调一些本科毕业、专业对口、熟悉基层的人员。我们原单位的人事部领导，带着公司大领导的口谕(真的一张纸都没有见到)把我带到现在这个办公室。来的时候就没有说要待多久，只是说先去锻炼。像我们这些基层来的，哪里用得到你的专业知识，平时就是写文件、跑腿、打杂。干活的多是借调和挂职的，正式公务员什么都不干。做得好是别人的功劳，做不好就等着挨骂。在这里压力大工作重，真希望明天我就可以回到我原单位去上班，要不只好跳槽了。(刘斌)

我是请首长“疏通”后才到岗的

我从当知识青年开始，就在领导身边工作。作为公社书记的勤务员，早上给首长打洗脸水，晚上给首长打洗脚水。到了北京，我不过是“重操旧业”罢了。每天早上，打开水、抹桌子、拖地板；每天晚上，清理桌面、关饮水机、关门关窗是我的必修课。因为，时任我校驻京办主任的朋友说某司想从我校借调一个人，但希望年龄小一些，我那年43岁，司长嫌我年龄偏大，我是请首长“疏通”后才到岗的，哪能不珍惜?!没想到，桃李不言，下自成蹊，后来这位领导对我说，正是你这样做，才在部里站住了脚跟儿。(陈海春)