论征信监管主体的选择

石 林

【摘要】我国征信行业发展刚刚起步,相关行业监管法律体系尚不完善,特别是征信主体长期以来没有确定下来,导致监管效率底下,缺乏长期系统宏观控制。2009年10月国务院法制办公开了《征信管理条例》(征求意见稿),将人民银行定为征信监管主体,本文认为尚有许多不妥之处,并对相关问题展开讨论。

【关键词】征信监管;主体;中国人民银行

一、央行监管职权与货币政策职权的矛盾

我国征信市场为政府监管为主导的单一模式,要发挥好该监管模式的应有作用就必须先明确监管主体,以法律确认其在征信中介监管法律体系中的地位。并且我国在信用中介监管主体上应与信用监管主体相同,并采取单一制监管模式,这种模式对系统风险、审慎监管和市场主体监管行为监管具有一系列优势(1)。确立统一监管主体的意图在国务院近期发布的《征信管理条例》(征求意见稿)中已经有所体现,该条例将依法收集、整理、保存、加工个人、法人及其他组织的信用信息,并对外提供信用报告、信用评分、信用评级等的业务活动,均作为征信行为进行管理。并提出中国人民银行是国务院征信业监督管理部门,负责对征信机构及其业务活动实施监督管理。该条例虽然尚未正式颁布但它体现了明确的立法思想,就是采取单一制监管模式,确立单一监管主体。然而该条例提出的由中央人民银行作为信用监管主体却不能让人满意。

1、中央银行应具有独立性

中央银行的独立性是指中央银行能够独立的制定和执行货币政策,不受政府和其它主体的干预和控制(2)。国内外学界对加强中央银行独立性、规范货币政策决策机制已经达成共识,并成为现代金融学的一个基本常识。作为曾经直接影响银监会成立的《金融改革与金融安全》课题组协调人的魏加宁博士认为,“通过对国外几十年的通货膨胀分析表明,中央银行的独立性与通货膨胀之间存在明显的负向关系,而与经济增长之间却无明显关联。就连通货紧缩也与中央银行的独立性有着某种内在联系”(3)。为了保持银行独立性应坚持央行负责货币政策的制定与执行,而不赋予其超出货币政策之外的职能。

2、中央银行肩负责任与监管责任性质不同

货币政策属于短期的宏观政策行为,具有较强的弹性和伸缩性;而监管则属于政府职能之一,应该从严进行,持之以恒,不能忽松忽紧。(4)货币政策属于经济问题,而监管责任属于制度问题这两种职责的性质要求具备不同的专业知识与管理思路。央行监管职责的剥离有利于提高货币政策及监管职责各自的专业化水平;监管职责的剥离也将有利于央行货币政策的超然实施,避免中央银行在监管目标与货币政策目标冲突时产生机会主义(5)。

3、历史发展决定中央银行不适于继续承担监管责任

2003年银行监管职能从中央银行分离出来就意味着中央银行应加强独立性,做好“自己的事”。虽然现有全国性“个人征信系统”与“企业征信系统”均由人民银行建立,但其仅向银行系统内部提供信用信息,这是一种暂时现象与信用市场发展趋势并不吻合,外国金融市场发展历程告诉我们,信用覆盖面必将超越金融市场而渗透到社会各个方面,仅靠银行系统保证社会信用体系正常是不现实的。无论我国走过的发展路程还是外国金融市场的发展历史都要求信用监管主体不应选择中央银行。

二、监管主体的确定及监管权利范围

虽然我国信用业务暂时还停留在金融系统内,但要建立完善体系就要有长远眼光,征信市场发展必将发展到社会各个层面,比如建立独立的信用管理局保证该机构独立性与监管权威。但考虑到我国现有市场情况,对征信中介监管仍应有所偏重,监管主体监管在业务上应进行金融类征信监管与非金融类征信监管的分类,需要注意的是这应该仅为内部职能分工。

监管主体为实现其监管职能所应具有的监管权力相当广泛,一方面要有权在所监管行业内部制定相应规范性文件。另一方面要求监管者具有一些司法功能,以便做出快速反映。还包括监管机关所应具备的最普遍的监管权力。

1、准立法权

信用监管立法的层级是随信用在一国被认知程度的提高而提高的,现阶段我国信用认知程度决定了暂时还没有制定高层级的专门信用规范的必要,但是为满足监管需要,提高立法层级是监管趋势。以证监会制定相关规范权能为例,新修订的《中华人民共和国证券法》赋予其制定有关证券市场监督管理规章、规则。根据《中华人民共和国保险法》赋予保监会起草保险业法律、法规;制定保险业规章。

2、准司法权

我国司法权由法院与检察院独立行使,这里说的准司法权并不是司法机关司法权,而是一种保证行政管理行为实现的权力。在信用中介监管中应具备的比较典型的准司法权是:

1.查询信用中介信用档案,包括信息收集、披露、评级、担保情况。

2.对违反监管规定的信用中介做出相应处罚。

3.撤销信用中介的从业资格。

作为监管机关所应具备的最普遍的权力当然是监管权,包括:

1.市场准入审批权

2.退市决定权

3.企业考核权力

4.处罚权

【参考文献】

[1]苗延波.论我国市场监管法律体系的构建和完善河南示范大学学报2006.95期

[2]刘孝敏.中央银行独立性问题的法律探讨江西财经大学学报20012期

[3]人民网——魏加宁博士谈“银监会”出台背景与职能20034期

[4]魏加宁.中国金融改革步伐将进一步加快新金融2003 6期

[5]徐孟洲.金融监管法研究.中国法制出版社.128页