石羊河流域生态恢复投融资机制研究

安海军

摘要：石羊河流域生态问题已成为制约该地区经济发展的主要因素，而生态恢复的瓶颈之一就是资金不足。目前石羊河流域生态恢复主要以政府财政拨款为主，远不能满足生态恢复的资金需求。创新融资机制，拓宽融资渠道，通过社会、政府、企业等融资，形成稳定的资金来源，才能促进生态恢复建设。

关键词：投融资机制生态恢复石羊河流域

一、引言

石羊河流域位于甘肃省河西走廊东部，乌稍岭以西，祁连山北麓。东南与甘肃省白银、兰州两市相连，西北与甘肃省张掖市毗邻，西南紧靠青海省，东北与内蒙古自治区接壤。属于干旱地区。近年来随着耕地面积不断扩大和企业用水增多，流域内水资源矛盾突出，水资源的过度开发直接导致生态恶化，沙漠化程度迅速扩大。石羊河流域生态极度恶化引起了党中央、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注，温家宝总理多次批示，绝不能让民勤成为第二个罗布泊。对石羊河流域进行治理，尽快恢复生态是当前整个流域内经济发展的核心问题。

国内关于石羊河流域的理论研究主要有：常兆丰等(2005)从地形特征为出发点，提出地形特征和农业开发是生态恶化的原因；沈大军等(2005)分析了石羊河流域水资源问题的制度原因，认为传统的发展模式导致部门间水资源供需矛盾紧张，区域管理体制导致上下游地区水资源冲突频繁，忽视和挤占环境用水导致生态环境严重恶化，不透明的补贴方式扭曲价格信号和水资源需求，分散的管理加剧了流域内水资源问题；吉亚辉等(2008)从水资源供求平衡的角度出发，认为缺乏水资源是造成生态恶化的主要原因，解决石羊河流域生态问题的关键是调水，从根本上改变水资源缺乏的问题。

以上观点对石羊河流域生态恢复途径进行有益探索。但生态恢复建设离不开资金的支持，资金不足会直接影响生态恢复建设。因此，完善石羊河流域生态恢复投融资机制，改变资金不足的状况，是石羊河流域生态恢复建设的重点之一。

二、石羊河流域生态恢复投融资机制分析

石羊河流域生态恢复要形成稳定的资金来源，就要改变现有的融资机制，引进商业资本和民营资本，政府融资机制与市场融资机制相结合，从单一的财政融资机制向多元的融资机制转变，建立符合生态恢复资金需求的融资体系。

(一)社会融资机制

社会融资机制是指受到生态恶化影响，由一些社会公益机构和关心石羊河流域生态安全的人民群众自发组织，以各种方式筹集资金的融资活动。社会融资主要有以下几种方式：

1.国内生态公益机构融资。国内的一些公益机构在石羊河流域综合治理之前，就对石羊河流域生态恢复提供资金支持，但是没有一套完整的资金使用、监管体制，资金使用效率一直较低，在很大程度上抑制了民间公益组织的投资。另一方面，缺乏吸收民间资本的渠道，民间的一些公益捐款不能直接用于生态恢复建设，只能通过社会公益组织或是公益基金来实现，中间环节繁杂，对进一步融资造成不利影响。

2.国外生态公益组织融资。近年来，国外环保人士关注石羊河流域生态恢复工作，进行资金支持，对石羊河流域的生态恢复有一定的促进作用，但这种融资机制是以项目支撑为主，没有非常好的项目，就不能很好的吸引外资，而且国外的资金对使用效率要求较高，在没有项目支撑的情况下，用于生态恢复建设相对较少，还没有形成大量吸引外资的体系。

(二)政府融资机制

政府融资机制是指在生态恢复进程中，政府通过一系列政策措施，对生态恢复所需资金进行转移支付的一系列活动。政府融资是生态恢复的主要资金来源，但单一依靠财政拨款不能够满足生态恢复资金需求。政府融资可以从以下几个方面加强：

1.税收机制。税收是政府调节收入水平、提供公共服务资金的主要来源。经过多年的努力建设，虽然公共设施已经取得了很大的成效，但整个石羊河流域生态建设一直滞后。在现有的税收体系中，增加生态恢复税收项目，是石羊河流域生态恢复的必然选择，

2.债券融资机制。债券融资机制包括国债融资方式和地方债券融资方式。国债融资是政府将发行国债的一定比例作为财政支出投入到生态恢复建设中来，这是一种间接的环保融资方式。另一种是发行地方债券，是对国债的补充，适用于地方政府的具体项目工程，针对性较强，对生态恢复具有促进作用。

(三)市场融资机制

企业是市场活动的主体。在生态恢复建设中，市场融资机制主要指企业在政府的扶持下，由政府和企业共同承担风险，通过国家农业发展银行设立生态治理专项贷款，实行融资。这种融资机制一般要有相应的项目为支撑，以准项目融资方式为主。准项目融资一般有以下几种方式：

1.PPP(Public-Private-Partnership)项目融资方式，即公共部门与企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式。在生态恢复进程中，可以针对具体的区域设立专门的治理项目公司，公司可由政府通过各级生态环境保护基金会牵头成立，吸引国内外企业注资实现投资的多元化。在项目公司中，生态环境保护基金会代表国家占有一定的股份，企业通过投资也获得项目公司的一定股份。企业的投资主要用于项目的前期投入、维护以及后续产业的开发。

2.BOT(Built-Own-Transfer)项目融资模式，即建设—拥有—移交模式，指政府与投资者签订合同，由投资者组成项目公司筹资参与基础设施和公共工程项目的开发建设。项目建成后，取得合理的利润。经营期限到期后，将项目设施无偿转给政府。

3.TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式，即移交—运营—移交，是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权。投资者在购得设施并取得经营权后，组成项目公司，在合同期内拥有、运营和维护设施，通过收取服务费回收投资并取得合理利润。合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿移交政府。

三、石羊河流域生态恢复融资机制的完善

(一)建立健全生态恢复基金会组织

基金会组织是吸收资金的重要渠道。基金会的建立，是在政府的参与下，基金会组织与政府的生态恢复职能部门合作，采用政府与基金会共同管理的方式进行。生态恢复筹集资金由基金会管理，政府的生态恢复项目资金由基金会提供。在生态恢复中。可以根据本地区实际情况，制订出较完整的短期及长期治理规划向基金会申请资金。生态环境保护基金会的资金发放，可以考虑采用国家自然(社会)科学基金委员会的资金管理和发放办法，对各地区生态治理的手段、方案进行专家评审，最后由专家组根据方案的科学性和可行性决定是否发放金额以及支持时间，提高资金的使用效率。

(二)完善融资配套服务

石羊河流域生态恢复的融资机制主要是政府的财政拨款为主，在引进外资、民间资本方面的服务体系还没有建立，政府融资机制也不健全。融资的程度，在很大程度上取决于配套的服务措施，以及能够满足人民需求的融资机构。融资服务主要应在以下几个方面进行完善：1.建立民间融资机构，包括民间捐款接待机构：满足流域内人民资产保值需求，发行相关保值债券，减少资金流出，吸引流域内资金进行生态恢复建设。2.建立对外引资机构，处理国外公益机构的援助，以及国外贷款的具体谈判工作，为生态恢复项目争取更多的贷款。

(三)完善资金监管制度

完善的资金监管制度是提高资金使用效率，进一步融资的保障。完善资金监管制度，一是建立石羊河流域生态恢复金融监管机构，对生态恢复过程中的资金使用情况进行监管，对生态恢复建设项目的资金进行监控，对资金使用不当的单位和个人进行通报，减少对这些单位和个人的资金投入。二是建立群众监督体制。通过群众监督，不仅可以建立生态恢复建设的信心，而且可以减少资金的浪费，提高流域内的融资能力。