用人制度的反思

辛　宇

眼睛只盯在委任制的改革上，即使把谈话考察的范围扩大到几百几千几万人，即使把公示由半个月延长到两三个月甚至半年，效果未必会提高多少，也难有实质性作用。

古人将“为政之道”归结为“要在用人”，或者“唯在用人”。看天下是处于大治、小康的状态，还是倾危、乱亡的状态，一个重要的参照物，就是看人才的选拔使用情况，特别是看人才在政权结构中所处的位置。

如果说中国30年的改革开放成效显著，其中用人政策、用人导向起了很重要的作用。我国帝制推翻至今的100年间，没有任何一个时期的稳定超过30年，而唯独改革开放稳定发展了30年，这得益于我们用人制度的改革。

中央带动与地方推动

30年来，我们在用人机制上进行的改革，具有的特点规律可用两句话来概括。即：先来自中央的带动，后来自地方的推动。

最初，几乎所有重大的改革都来自中央的带动。邓小平等中央高层领导不仅在两大体制改革的同步上，深刻认识到“现在经济体制改革每前进一步，都深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”，而且在关键的重点上，明确指出“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革”。于是，在唯才是举、退出一线、防止干部年龄老化方面，邓小平就首先带头。当时改革意识强的，力度大的，搞得好的，普遍得到提拔了。这是当时中央对搞改革的“徙木立信”。这对上世纪80年代改革者的成批涌现，起到了很好的激励作用。另外，领导干部退休制、任期制也是中央带的头。这些成绩在80年代就完成了。笔者的感觉是通过中央高层的率先垂范，到80年代中后期，地方的推动力也逐渐增强。于是，各地改革创新的力度不断加大。如“公推直选”、“两推一选”、“直选乡长”、“直选乡镇书记”等。

但由于我们没有设立一个用人制度改革的试验区，所以只能进行技术层面的单项突破。在军事上称作战术上的单兵突进。2000年6月，中央批准下发了《深化干部人事制度改革纲要》，总结了20多年来单项突破的经验，规划了未来10年党政干部、企业领导人、事业单位领导人“三支队伍”干部人事制度改革的重点和方向。按上面的想法，不仅选拔任用方面的改革要推进，管理监督方面的改革也要推进。从这两方面推进改革，即为整体推进。这方面，各地也确实做了不少工作，并取得一定阶段性效果。各级组织部还成立了负责干部监督的专门机构。但是，由于缺乏干部人事制度改革的试验区，单项突破的成效都很难巩固，整体推进的阶段性成果则更难积小胜为大胜。因此，更多地表现为整体推进的部署和愿望。但实际上往往多有整体性的部署，也常常少实质性推进。

张锦明是在1998年底搞的步云乡直选，吕日周是2000年搞的舆论监督。看起来好像只有一年多的时间差，实际上这是20年的压力使然，不改不行了，张与吕不过是顺应了群众的呼声和要求。

用对一个人或用错一个人，越是基层见效越快。用错一个省委书记、市委书记，没个三五年，群众搞不清楚。可是用错一个县委书记，很快就会反映上来；用错一个乡镇书记，会立竿见影；要是用错一个村支部书记，更是立马吹糠见米。基层干部就在群众眼皮子底下，德才如何，品行怎样?老百姓一目了然，心知肚明，三五个月弄得清清楚楚。古语说“郡县治则天下安”。特别是县级地方政权，用人体制的改革创新，是一种现实需要。步云为什么没变成小岗?

真正最具突破意义的地方改革是1998年底步云乡的乡长直选。这是一次真正的民众选官，在中国历史上的意义堪比当年的小岗村。小岗村的改革是让农民敢于喂饱自己的肚子，步云乡的改革是让农民敢于喂饱自己的脑袋。老百姓6000人冒着雨去选乡长，不是靠遂宁市市中区区委书记张锦明的女性魅力。这一很了不起的举动，折射出群众权利意识的复苏和觉醒。

其次，当属2008年贵阳市搞的区县主官竞争上岗。各地公推公选通常是行政职位，而且绝大多数是副职。贵阳把四个县(区)委书记岗位拿出来竞争上岗，具有重大的突破意义。

另外，还有长治的舆论监督。看起来不算是用人制度的改革，但也间接相关的，就是吕日周在长治搞的舆论监督。一张党的机关报《长治日报》，通过公开的舆论监督，直逼1000多个县处级干部重新回到人民群众中去。这虽然不是直接的干部人事制度改革。但是通过舆论监督，通过每年度上万人给领导干部打分测评，这种舆论监督对选人用人也是有实质性作用的。

步云乡的乡长直选可能是一件比安徽小岗村18户农民分田单干更伟大的制度创新，但是为什么这一创新不能够像小岗村那样成为一种普遍的模式?大体可概括为这么几点：

一是动力差。改革之伟力最深厚的根源存在于民众之中。小岗村包产到户的动力，直接源于村里的18户农民。农民指望包产到户能吃饱饭，即使违法也敢冒风险，这就是最大的动力。包产到户不是党委、政府的政策研究室研究制定出来的，是小岗村的18户农民自己闯出来的。相比于小岗村，步云乡的乡长直选，更要靠具有理想主义和献身精神的改革先锋才能促成，而不少干部的改革动力特别是进行干部人事制度改革的動力则明显不足。

二是能力低。民主既是理论问题，更是实践问题。民主是党和社会主义的生命。没有先进性思想和相当水平能力的人，是不会也不敢引导、推动、发展民主的。

三是可控弱。权力来自民众，民众真正作为了权力的委托者，就易于服从作为权力受托者的领导。权力来自上级，民众与授权无关，尊重权力往往是象征性的，服从权力常常是表面上的。权力来源不当，掌权者的可控力就弱。一旦发展民主甚至扩大民主，如像步云乡那样实行直选，掌权者能不能控制，上级组织的意图能不能实现?实现不了怎么办?这对领导干部的可控力来说，是最大的考量因素。如果可控力弱，在连稳定都难以确保的前提下，干部人事制度的改革只好处于暂停状态。

四是权力损。民主就是要确定人民群众的主体地位。人民群众是经济社会的主人，政治权力的主体，文化繁荣的主角，推动历史的主力。确定人民群众的主体地位，就意味着各级领导干部要在深化政治体制改革中，逐步“还权于民”。在那些权力已经市场化的地方和部门，职务职级是有明码实价的。臭名昭著的马德卖官，可以日进万金。权力一旦减少，利益就肯定缩水。

五是风险大。张锦明搞的步云乡直选，无现成经验可资借鉴，风险很大，当时就有人指责为违宪行为，要严肃处理。搞改革不但受不到表彰，而且风险还如此之大，谁还愿意搞呢?

三个重点环节

总结过去用人制度改革的经验教训，今后需要在三个重点环节上实施坚决的重点突破。

方向上，要在干部“能下”方面突破。

由于能上不能下，全国各级干部不但超编严重，而且高配突出。“能上”的空间几乎没有。要上，通常的做法，不是利用换届，就是硬性调整，才能在奇缺的职位资源中杀开一条血路，安置几个干部。由于多年积重难返的沉淀，“武大郎”开店式的领导班子并不鲜见，各级干部中的庸才冗员现状也令人堪忧。但或许正是这种沉淀，也才使“能下”不仅具备了现实的条件，而且增加了突破的可能。只要出台一有力度的政策，“能下”的空间定会大大拓展。

方法上，要在选举制上突破。这些年我们用人制度的改革主要集中在委任制上突破。下很多功夫，想了很多办法，也改进了很多委任的环节和条款，有一定作用，但效果很有限。138年前，马克思根据巴黎公社72天的经验教训，在《法兰西内战》中作出了一正一误两个对后世极为重要的论断，其中之一是“用等级授职制来代替普选制是根本违背公社精神的”，这一正确的论断，至今也未能在各社会主义国家全面推行。因此，从某种意义上讲，这一潜在的病因，成为最终导致苏联解体东欧剧变的总病根。

眼睛只盯在委任制的改革上，即使把谈话考察的范围扩大到几百几千几万人，即使把公示由半个月延长到两三个月甚至半年，效果未必会提高多少，也难有实质性作用。没有普选让广大党员充分体现选举者的意志，被选举者手中的权力，就很难向党员群众负责；“一把手体制”下的过度集权不能分解，一言堂、家长制的局面就只能加重而无法避免。

重点上，要在主要领导干部上突破。30年改革，我们形成一种思维定式，什么都按照先易后难的程式去搞。好处是改革容易减少阻力，不足是容易延误时间。又如这些年来，我们在机关中层和地方搞副职干部的竞争上岗，想以此为突破点。其实，这犯了路径选择的错误。因为政务类的官员应该通过选举，机关中层干部属于事务官，上级任命即可，基本上不需要推举测评。结果，我们的縣委书记作为政务官，本应选举，事实上却由上级任命；我们某厅某局的处长、科长作为事务官，本应任命，却像政治家那样为竞争上岗到处拉选票。

总体来讲，干部人事制度上的改革，虽然从组织和人才上基本保证了经济建设的发展，但由于着重于打麻雀战、游击战，而不是阵地战，也不是运动战。所谓麻雀战，游击战，就是以“今天消灭他一个兵，明天消灭他两个人”的战术思想为指导，搞一些没有战役、战略意义的单兵突进或单项突破。这种小战、小胜，很难解决改革开放中的战役和战略问题。