论民间外交的勃兴及其发展困境

徐大超

20世纪80年代以来,尤其是冷战结束之后,世界体系发生了深刻的变化,从事国际事务的政治行为主体也发生了历史性的变化,呈现出多元化的趋势,非官方的跨国行为体和次国家行为体在外交中的作用和影响日益增强,特别是民间外交呈现出强劲发展的状态。所谓“民间外交”是指“在复杂多元的国际社会中,由不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人为本国国家利益、本国官方外交目标或补充官方外交行为不足或为维护世界和平和人类共同利益而主动进行的对外交往或交涉活动。”

民間外交勃兴的原因

冷战后民间外交的兴盛,是国际关系格局的变动所引起的,其中既有国际政治发展的客观要求,也有官方外交的主观需要;既有历史的经验,也有现实的理论基础。

首先,国际政治民主化促进了民间外交的发展。经济全球化的发展一方面使得世界各国的联系不断加强,从而促进了世界各国在相互交往中加强协调合作,并通过国际组织按照国际惯例、国际规则解决彼此间的合作和争端问题;另一方面,经济全球化的进程始终伴有文化渗透、制度移植等现象,以及与其发展进程相适应的政治变迁,这就使世界形成一个超越国界的“社会世界”。“社会世界”的本质是公民社会在全球的拓展,它容纳了多样化和多元化的国际行为体,推动着国际政治的民主化。国际政治民主化反过来又使新的“文化”、身份和民间力量进入了以前封闭的国际政治体系,以往参与外交和国际事务的国家主体越来越多地被非国家主体补充或代替。这一切使民间外交作为一股强大的社会力量登上了国际政治舞台,对国家间关系产生越来越大的影响。

其次,弥补外交工作中“政府失灵”的需要。所谓政府失灵,是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。为解决“政府失灵”问题,就要发展由非政府组织或非营利组织构成的“第三部门”来为社会提供公共产品。民间外交的出现也有着“政府失灵”的动因:一是对于某些国际敏感的问题,官方来应对处理常常比较尴尬,进退空间不大;二是对一些长期性、全局性问题,政府功能有限,要长期跟踪应对,能力存在不足。这些问题通过民间外交来解决就有很大的灵活性和低风险性,进退自如,也不影响政府形象和国家声誉。因此,民间外交的发展是对官方外交不足的弥补,既是一种“制度需求”,也是一种实际需要。

再次,国际关系的“相互依存”论为民间外交的发展提供了理论支撑。经济全球化的发展使世界范围内相互联系、相互依存的趋势增强。新自由主义的代表人物基欧汉和奈提出了“复合相互依赖”理论,并把“社会之间的多渠道联系”视为复合相互依赖的首要特征,并强调要充分重视国与国之间多渠道的沟通、联系。而民间外交正是其中一个独特而又重要的渠道。这样,国际关系理论的发展就为民间外交的实践提供了理论基础,促使民间外交得到快速发展。

另外,各国的外交实践提供了历史经验并打下了民间外交发展的基础。冷战时期,东西方阵营先后采取了各种形式的民间或半官方的外交行动。中国也曾开展“人民外交”,打破了西方阵营的封锁和遏制。这些外交实践尽管具有一定的官方色彩,有时甚至还是在官方的主导下进行的,但毕竟具有了民间外交的雏形,开启了民间外交的先河,为冷战结束后民间外交的蓬勃发展打下了基础,提供了宝贵的经验。

此外,全球性问题的出现推动了民间外交的发展。随着经济全球化的发展,全球性问题也不断出现,其解决不仅需要多国的参与、合作,更需要参加者具备相应的专业知识,这就为非官方人士参与政府决策提供了机会;全球性问题的出现也使“全球治理”的观念正日益深入人心;而经济和技术进步所提供的物质条件又加速了这种可能向现实的转化,推动了民间外交的发展。

民间外交的作用

民间外交以非政府组织或个人为外交行为主体,因而具有广泛的参与性、高度的稳定性、较低的风险性以及途径的多样性、方法的灵活性等特点。这些特点决定了民间外交在当今的国际事务和国际关系中发挥着越来越重要的作用,主要表现在以下几点:

第一,破解官方外交面临的难题。在经济全球化不断发展的当代世界,国家利益的多元化使各国相互依赖越来越深,国家关系进入了既互相借重又互相制衡、既互相合作又互相竞争的新时期,呈现出即使亲密的伙伴之间也有利益冲突、传统的对手之间也存在利益合作的局面。尤其在国家利益发生激烈冲突的时候,出于稳定国际关系大局的考虑,各个国家大多采取官方外交“斗而不破”的策略,转而借助于民间外交的渠道,利用民间的力量来做一些官方不能做或不便于做的事情,说一些官方不能说或不便于说的话语,既实现了战略目标,又掩盖了政府的作用,巧妙地破解了官方外交面临的难题。

第二,避免外交决策出现重大失误。在现实生活中,主权国家作为最重要的行为体,其外交活动主要通过决策者的决策表现出来。而决策者由于各种因素,包括决策者的认知与个性因素、有限理性因素、决策任务的特性以及信息传递的不对称性等,都会造成决策者产生错误的知觉并进一步做出错误的外交决策,进一步引发矛盾对抗升级,甚至造成双方无法克服的“安全困境”。在这种情况下,民间外交可以充当政府私人代表的角色,投石问路,开诚布公地阐述各自政府的政策意向,交流各自的立场观点,共同审视解决问题和矛盾的各种方案,试探各自政策的可行性和对彼此政策的可接受程度,并将情况迅速反馈到最高决策层,避免政府外交决策出现失误。

第三,有利于各国扩大信任和加强合作。民间外交能够在国家之间开展多层次、多形式的合作与交流渠道,使各国的工商界、文化界以及民间其他阶层开展平等的对话,加强彼此的互相了解,增进友谊,弥补由于意识形态和社会制度不同所造成的理解鸿沟,扩大信任,加强合作。中国曾经采用“小球推动大球”的乒乓外交、“围棋外交”等,都在推动中外交流、扩大信任方面发挥了重要作用。

第四,有利于国家树立良好的国际形象。良好的国家形象是在现时代的国际社会中一个国家所应该具有的良好精神面貌与政治声誉,其本质是国际社会对一国国际行为普遍的评价。要树立良好的国家形象既依靠国家积极承担国际责任和义务,也依靠官方通过公共外交有意识地塑造,更要依靠民间外交“润物细无声”、脚踏实地的不懈努力。在某种程度上,民间外交在塑造国家形象上常能收到出人意料的效果。

民间外交发展的困境

伴随着国际政治民主化而勃兴的民间外交,促进了外交事务由单纯的政府间接触向民众更广泛参与的发展,但是,这种发展进步并没有排除国家主权的基石作用和政府在外交事务中的中心地位。原因在于,在当代条件下,主权国家的政府是政治体系中唯一可以和其他国家达成协议、签订条约的行为主体;同时,“外交无小事”、“外交需要授权”的观念还根深蒂固地存在于人们的头脑中。因此,民间外交的进一步发展面临着其自身无法克服的困境。

第一,民间外交的非正式身份限制了它的发展。民间外交尽管能够在不同事务、不同层次上影响政府和官方的外交决策,但一般情况下却无法直接制定外交政策,甚至在影响外交决策这一环节也经常受各种因素的影响而在实际操作中大打折扣。主要原因就在于民间外交的非官方身份,因为其参与者大多来自民间的非政府组织、各种利益集团、学术研究机构、企业界甚至是个体的公民,其所表达的意见或建议在实际操作过程中仅仅是发挥供外交决策者参考的作用,这就造成民间外交在许多场合只是充当了政府“传声筒”的作用,因而限制了它的发展。

第二,外交信息的非对称性也限制了民间外交的发展。民间外交因其参与者本身限制,其在参与过程中,往往不能像官方或政府那样有各种信息来源,可以掌握全面、最新的信息,这就影响了其对外交全局性的把握,使其只能在某一项具体的事务或某一个领域等微觀的层面上发挥作用,无形中限制了它的发展。

第三,民间外交的非制度性安排也限制了它的发展。尽管近年来世界各国的民间外交有了长足的发展,但除了极少数国家有一些制度性的参与机制外(如美国),大多数国家的民间外交都处于放任自流或近似于放任自流的状态,缺乏科学的统筹规划和理性的制度性安排,许多国家政府重视民间外交的作用也往往是出于应一时之急,解一时之困的思路。这种政府与社会之间缺乏制度性安排和互动的局面,也影响了民间外交的进一步发展。

第四,缺乏支持后援机构也限制了民间外交的发展。民间外交要进一步向更深的层次、更广的领域发展,一方面需要雄厚的资金支持,另一方面还要有非政府的后援机构,主要包括相关的研究机构和人力资源管理机构。充足的资金和经费可以保障民间外交正常有序地进行;非政府的后援研究机构可以对民间外交的实践进行实证性的研究,及时发现问题,找出存在的差距,人力资源管理机构可以加强对民间外交的组织建设,进行外交业务的培训指导,保证从事民间外交的人员有较高的专业素质。但是,民间外交现实的情况往往是要么缺乏经费,要么没有后援机构,要么两者都不足;所开展的民间外交也是为了解决当下遇到的具体问题而临时凑钱拉人,待问题解决,外交活动也随之结束。这种情况也极大地制约了民间外交的发展。

对中国外交的启示

国际社会中民间外交的蓬勃发展,对中国的外交有着重要的意义。第一,中国倡导建设的“和谐世界”离不开“和谐外交”的作用。“和谐外交”就是建立和维护一个和谐的国际关系,建立一个全人类利益至上的国际秩序,并非官方外交所能独自实现的,也需要民间社会的努力。在一定程度上,民间外交可以为各国达成共同的价值观和建立和谐的国际秩序起到更大的作用。第二,中国在现时代的“大国成长”过程中,面临着各种“中国威胁论”的猜疑,在这种复杂的国际环境中,民间的解释、争辩,在特定情形下,往往比官方的渠道更为有效。第三,对国际上那些不友好,肆意攻击中国政府的社会团体、非政府组织甚至个人,需要进行反制性的回击时,民间外交能够发挥更大的作用。

但是,中国的民间外交在目前阶段要破解发展难题,促进民间外交健康发展,使民间外交在对外关系中发挥更大更好的作用,应该做好以下几个方面的工作:

首先,在指导思想上重视民间外交。随着国际政治的民主化,官方的精英外交不断得到民间外交的补充,同时外交过程越来越多样化、多元化和透明化,公众对外交的了解、参与热情也大为增加,使政府面临着“双重博弈”的局面(即对外谈判、讨价还价与对内协商、反复统筹)。这就要求我们在思想上重视民间外交在对外关系中的作用,看到民间外交发展的巨大潜力,认识到民间外交的低风险性和灵活性,坚持“以官带民,官民并举”的方针并赋予其新的内涵,积极开展民间外交活动,以民间的力量诠释“和谐世界”的丰富内涵。

其次,对民间外交进行制度性的安排。明确民间外交在国家外交轨道上所起的重要作用;建立和完善政府的专门机构,对民间外交进行指导、规划和统一的管理;确定民间外交在不同形势、不同阶段所要达到的战略性目标,落实民间外交实施的具体途径; 建立民间外交的支持研究机构,落实民间外交的经费来源和用途,充分发挥国内大学和其他研究机构的资源,积极开展民间外交的研究,加强对参与民间外交人员的培训;鼓励公民积极参与国家事务,形成政府和民间的良性互动,促进国内民间社团组织的发展,壮大民间外交参与的基础。

再次,鼓励中国民间团体和个人积极参与国际事务。以民间力量来展示中国开放、友好、合作的新形象。

(作者系河南省南阳理工学院政教部教授)

(责任编辑:李瑞蔚)