乡镇突围探析

邱祥吉

乡镇工作是农村工作的基础。要使乡镇“强大”,根本靠改革和投入。

要么收权收责,要么放权放利

走访中,乡镇干部们一致认为,市县直属部门把权力收走,乡镇“求人办事”的情况非常普遍。本来是上级指导乡镇协助的工作变成了分配给乡镇的工作,共同完成成了一句空话。“人人都可支配你,乡镇实际成了上级各部门的科室。乡镇能够直接有权决定的事项很少。”采访中记者发现,税费改革后,乡镇究竟要管什么、怎么管,这一问题一直没有明确的界定。

早有专家指出,乡镇职能错位,上级部门与乡镇关系不清,责权利不相配套。水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列法律法规,都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门,乡镇根本没有行政执法权,这使得乡镇在面对具体工作时无所适从。如果要认真执行上级行政机关的决定和命令,又没有一定的权力和手段;如果不认真执行,又是失职渎职。

中国发展研究基金会的三农专家赵树凯曾分析,乡镇政府与上级垂直部门的关系甚是复杂,这些垂直部门都是公共管理职能很强的部门,乡镇政府必须依托这些部门,但是这些部门乡镇政府无力制约。而乡镇干部认为垂直管理是上级部门与基层政府争夺利益,上划的都是有权有钱的部门,留给基层的都是没权没钱的单位。“要说重要,维稳工作很重要,信访工作很重要,为什么不上划垂直?”乡镇干部抱怨。专家表示,在目前“部门职能政府化,部门利益法律化”的体制下,乡镇政权的职能已基本丧失,完全成了上级各职能部门的执行机构。

川东某县的王庭筠县长曾在乡镇做过党委书记,负责农业工作多年,对乡镇权力也颇多困惑:要完成各种任务,乡镇政府确实不得不违规甚至违法行使职能。但王庭筠认为“这也不能简单归结为县政府的错。”比如“一票否决”给乡镇施压,让乡镇战战兢兢,“可是市上、省上给我们施压啊,上面还有中央,做得不好我们也要扣分。”在没有办法的情况下,最终承受压力的只能是乡镇。“这个局面要改,还得从上面改,从政策制定上改。从上到下都应该反思可有可无、花样繁多的达标升级、检查评比,真正将工作业绩作为考核重点。少些形式上的检查,少些‘一票否决。”

乡镇权力困境如何突围?“有权必有责,有责必有权”、“责权应对等”,乡镇干部异口同声地表达。税费改革后,地方人民政府组织法中赋予乡镇的7项职权,尤其是“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”,已无法完全履行;按照科学发展观要求,职权内容也不够完整,建议予以修改。乡镇干部还建议,上级部门难以长期驻站或下乡监管的,如计生、畜牧、民政等工作,应将权力下放给乡镇。对于涉及执法的工作,如国土、财政、工商、环保、公安等,上级部门要么全权管理,同时承担相应的责任;要么交给乡镇管理,赋予乡镇相应的职权。“如果对乡镇工作不放心,可以进行岗位培训,提升干部的执法能力。”

更重要的是,乡镇应切实转变职能,把工作重点放到社会管理和公共服务上来。王庭筠认为,“该由上级职能部门管理的,绝不能让乡镇‘代办,只有将乡镇‘解放出来,才能更好地转变职能。”另一方面,如果确需要乡镇配合协助或者代办,在经费和财力上必须给予保障,“不能让别人自带干粮做事啊。”

对于什么问题都要乡镇扛的状况,川南某县委副书记李越江认为,这是政策导向有问题。“一切问题都让乡镇解决是不科学的,也是不人性的。从根源上来说是依法行政、依法管理的问题。”稳定工作一定要提到依法治国的高度,什么事都要乡镇“摆平”,不是依法行政;对闹访和缠访一味“安抚”,是纵容不良风气,维稳将越来越难。“实际上是将矛盾用钱‘捂住,捂多了,迟早出问题。调整政策已迫在眉睫。”应从各地实际出发,明确乡镇工作的任务和重点,严格控制和减少对乡镇党政领导的“一票否决”事项。

加大财政投入是乡镇发展根本

与权力一同失去的便是财力的丧失。有评论文章指出,“金库上移,收入统管”,形成了一个“高度集权、以上挤下、一级挖一级”的财税管理体制。上级财政包揽了国税、地税、工商管理、治安罚没、国土资源使用费等几乎所有稳定的大额税源和行政收费,保证了相对稳定的上级财政。在实行年度财政预算时,又优先考虑本级财政运行和留出一定的调控财力。乡镇财政能够分享的比例很小。

一位分管财政的副县长从全国大范围的角度分析:“至少县乡两级政府过去主要依靠农业税来养活。农业税取消的进程太快,地方准备不足。虽然中央为此增加了专项拨款,但也只是弥补由此带来的部分财政缺口,杯水车薪,仍然不能根本上解决县乡财政的实际困境。”

因为财政无力,政府便往往“不作为”。近日,新加坡国立大学东亚研究所副教授郑永年指出,无数的迹象表明,中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态,“这里的无政府当然不是说没有政府,而是说政府不能履行政府的功能,如提供安全和服务等公共产品……古人云,‘郡县治,天下安,如果县、乡镇处于无政府状态,那么整个政权就会发生危险。”

国家应加大对农业农村的投入,增加惠农补贴,以拨出一部分补贴由乡镇调控或以转移支付、给予专项资金的形式增强乡镇的财力。完善县乡财政体制,增强基层财政实力,建立健全乡、村组织运转经费保障机制。实施“乡财县管”改革,不仅涉及对涉农资金的监管问题,还应包括对农业农村投入的到位问题。

王庭筠建议,在提高乡镇财政收入方面,还应该在税收方面进行提成,多劳多得。“在城市化的进程过程中,人、财、物都集中在城市,我们县是经济欠发达县,但比乡镇也是天壤之别。举一个简单例子,一段道路由县政府和一镇政府共同维护,我们这边维护很好,他们那边却没钱维护。”但王庭筠还指出,“县上在某种程度上也属于吃饭财政,真正财政实力强的在省上和中央,国家的经济更多地集中在大城市,要想真正改变乡镇面貌,光靠县政府不行,还是要国家加大投入——这是唯一的出路。这种情况是工业真正大规模反哺农业时才能实现。”

专家同时指出,必须建立较为稳定的地方税源,必须为乡镇政府划分能确保基层稳定发展的税收,应该考虑将适合基层政府征收的资源税、财产税和环境税等留给乡镇或大部分分成。并且要加大转移支付的力度,转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平。

另外,乡镇的债务已经危及到乡镇政权的建设,乡镇自身无法在短时期内化解,也非上级财政支持不可了。

目前,在乡镇极为无力的情况下,干部们只能期望上级财政加大转移支付或专项补助力度,“总的来说还得靠国家的帮助,如同曾经对于农村义务教育负债的化债方式。另外,应该给予乡镇更多处置权,盘活闲置资产,采取拍卖、租赁、置换、股份合作等多种形式,使闲置资产得到充分利用。”

李越江表示,具体操作上,还得有更多渠道化债,银行也应积极帮助乡镇,如停息、免除确实困难的县镇的部分债务等。“同时,要严格控制新增债务。”李越江说,现在乡镇领导更换频繁,干几年走人的情况广泛存在。有的为搞形象工程,大举借债修建,债务又留给下一届,这应该坚决制止。“乡镇政府必须严格按照国家规定,坚持量力而行、尽力而为的原则,根据财力发展计划,不得打赤字预算,不得在没有偿还保证和偿债能力的情况下盲目搞建设项目。”

最终,乡镇如何“突围”,还得看上级的破题勇气与智慧。(本专题所涉部分受访者为化名)