《煤矿建设项目安全核准基本要求》解读

王万生

国家安全生产监督管理总局颁布的AQ1049-2008《煤矿建设项目安全核准基本要求》(以下简称AQ1049),已于2009年1月1日开始实施。这项新的安全生产标准,为延伸和扩展煤矿安全生产监管范围提供了有力的执法依据,将在安全生产中发挥重要作用。

制定的背景和意义

近年来,煤矿建设规模扩大、步伐加快,保障了国民经济和社会发展对煤炭的需求。但也出现了投资过热、无序建设的苗头和现象。为使煤矿建设项目切实做到安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用,在立项审批阶段就增加安全要求很有必要。2006年7月16日,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强煤炭行业管理有关问題的意见》(国办发[2006]49号),文件规定:“发展改革委核准重大煤炭建设项目,要征求安全监管总局和煤矿安监局的意见,煤矿安监局负责对项目进行安全核准”。这一规定,既明确了对安监部门的严格安全把关要求,又相应提高了煤矿安全准入门槛,直接体现安全生产工作关口前移、从源头治理的精神。AQ1049的出台,标志着安全核准将迈上规范化工作轨道。

安全核准的工作性质与定位

煤矿建设项目安全核准不是独立的行政许可事项,仅是项目核准的一个组成部分,煤矿安全监察机构不能直接受理建设单位安全核准申请,只能在政府投资主管部门受理项目核准申请并书面征求安全核准意见时,才能开展相应的安全核准工作。

安全核准与平常的安全“三同时”既有联系又有区别,不是简单重复,而是在项目建设不同阶段,各有侧重又前后呼应的行政执法行为。安全核准是在项目可行性研究阶段进行,主要解决能不能建的问题,未通过安全核准的将不能通过项目核准;而安全设施设计审查是在项目初步设计阶段进行,主要解决怎么建的问题,未通过安全设计审查的将不能开工建设;安全设施竣工验收是在项目完工后、投产前进行,未通过安全验收的将不能投入生产和使用。

核心内容

AQ1049篇幅简短,特点鲜明。该标准指导思想是,通过地质勘查报告、安全预评价报告、可行性研究报告、建设单位安全生产业绩、安全开采条件等五个方面情况,判断项目安全设计依据充分性、建设单位安全资格和将要建设煤矿的安全保障能力,并最终确认其是否具备安全开发条件。

(一)安全设施设计的条件和依据

井田地质勘查报告是煤矿设计最基础技术资料。地质报告质量高低,尤其是涉及开采安全的一些基础数据是否齐全、可靠,将直接影响矿井设计的质量。鉴于今后煤矿开采深度逐步增加、安全条件日趋复杂,煤矿设计对地质勘查资料的要求也越来越高,但是,目前许多建设单位已经掌握、即将用于建设开发的地质资料,不同程度地存在审批手续不全、或缺少必要的基础数据与安全内容等问题,影响着下一步设计工作,应该在立项审批时严格把关。

设计规范要求,只有达到勘探级别的地质报告才能作为大中型煤矿设计依据,所以本标准4.1.1提出,井田地质勘查程度必须达到勘探级别,提交的地质报告要经过规定部门(机构)的评审和备案,使得从中引用的数据和结论比较可靠并具有相应的法律效力。

在此基础上,还要做到:煤层瓦斯参数要齐全,对矿井瓦斯等级和煤与瓦斯突出可能性要进行预测和评价,可采煤层的煤尘爆炸性、自燃倾向性要基本确定,矿井水文地质条件、露天矿边坡稳定性、老窑及采空区积水等情况要一一查明,为此,标准专门列出了4.1.2、4.1.3、4.1.4、4.1.5、5.6.1条内容。这在DZ/T0215-2002《煤、泥炭地质勘查规范》中均有明确规定,是矿井设计的主要依据,也是最起码的安全要求。如果井田地质报告没有按规定评审、备案,反映矿井瓦斯、自燃、水害等主要灾害情况的基础数据不准确、不全面,或者没有进行必要的安全论证和阐述的,必须进行补充完善,否则不能通过安全核准。

(二) 建设单位安全资格

煤炭工业是典型的高危行业,仅靠先进的装备、外聘几个技术专家,无法保证煤矿采掘活动的正常运行,特别是安全生产。开发建设煤矿的企业应具备一定前提条件,要设置准入门槛,这是促使煤矿安全状况发生根本性好转的需要。近年来煤炭需求紧张,许多煤炭行业外的企业和个人纷纷投资煤矿建设。由于这些企业缺少相关的煤矿管理人员和技术人员,没有煤矿建设和生产管理经验,因此发生事故的可能性大大增加,尤其是开发建设灾害严重的矿井,更加没有安全保证,成为煤矿安全生产重大隐患。本标准第4.4.1、4.4.2条规定,建设单位要提供经省级煤炭行业管理部门确认、反映企业开发建设煤矿安全生产业绩的书面报告;同时,参考其他行业先进有效的管理运行机制,从两个方面规定了开办煤矿最基本的安全资格:

1.具备基本的安全生产经验(第5.2.1条)

开发建设灾害严重矿井,必须由具有相应灾害类型矿井安全管理经验和业绩的煤炭企业承担。要说明的是,灾害严重矿井的范围不仅指高瓦斯、煤与瓦斯突出、容易自然发火、水文地质条件复杂几种,还应包括可能造成重大伤害事故的其他情况,如冲击地压等;开发建设灾害严重矿井,其建设单位应以相应的煤矿企业为主体,至少也要有该类煤矿企业参与。

2.安全业绩良好(标准第5.2.2条、5.2.1条)

对发生重大和特别重大事故的建设单位在申报新的煤矿建设项目作出时间限制,实际上是一种安全惩罚措施,目的是为了督促这些企业尽快弥补安全管理漏洞、提高安全防范能力,是安全生产“优生优育”的体现。要注意的是,与事故单位(矿井一级)不属同一个上级法人单位的企业不受此限制。

(三) 矿井安全开采的基础条件

实现煤矿安全生产,离不开采掘部署的科学合理、技术装备的先进适用、企业管理的严格高效。为使新建或改扩建矿井在立项阶段就打好安全基础,创造有利的安全开采条件。本标准重点关注以下几方面内容。

1.安全开采开行性

在现有科技、管理水平下,矿井开发建设中是否存在无法消除、无法有效控制的煤矿灾害因素。标准第4.3.2条专门回答了这一问题。

2.矿井瓦斯等级

由于建井前掌握的地质资料不全、不准,一些矿井投产后相继出现瓦斯升级现象,但由于企业盲目追求经济效益,不愿增加必要的安全成本,存在侥幸心理,仍然坚持原有的安全设防等级,埋下诸多安全隐患。河南省大坪煤矿就是因为没有正视高瓦斯矿已演变为“突出”这一现实,终在2004年发生了“10·20” 特别重大瓦斯爆炸事故,造成148人死亡。

为避免这些悲剧重演,减少企业二次投入带来的损失,从根本上解决煤矿建设项目安全设施设计中矿井瓦斯等级定位不准,制定的防治瓦斯灾害措施针对性不强等问题,《关于严格审查瓦斯灾害严重的煤矿建设项目安全设施设计的通知》(煤安监监察[2006]54号)要求:“井田内局部瓦斯富集,富集区域相对瓦斯涌出量达到10m3/t以上的,应按高瓦斯矿井设计;井田地质勘查报告认为井田内存在突出危险性煤层的,按煤与瓦斯突出矿井设计;根据井田地质勘查报告,部分煤与瓦斯突出参数超标,且周边有突出矿井的,按煤与瓦斯突出矿井设计;经国家煤矿安全监察局授权单位论证,认为井田内煤层有突出可能的,按煤与瓦斯突出矿井设计”,据此形成了标准的第5.5.1、5.5.2、5.5.3和5.5.4条相关内容。

3.矿井设计规模

煤(岩)与瓦斯(二氧化碳)突出,是最为严重的矿井灾害,在突出机理、防治技术等方面至今还有许多未能破解的难题,因此,许多国家已经不再开采有突出危险的煤层。多年来,我国在突出煤层开采实践中摸索和积累了宝贵经验,在投入到位、管理严格条件下,防范恶性伤亡事故发生并非遥不可及。通过深入调研和广泛征求意见,得出如下共识:从保障安全角度出发,开采有突出危险煤层的矿井,规模太小,则经济实力有限,技术管理力量薄弱,不能有效保证安全投入;规模太大,将使井下生产系统、通风系统复杂,用人多,不符合建设安全高效矿井发展方向,安全风险加大。综合考虑不同矿区实际,经反复测算,确定了第5.3.1条内容,即“新建煤与瓦斯突出矿井,设计生产能力应在45万t/a及以上,但不得高于500万t/a,布置回采工作面个数不得超过2个(不包括开采保护层的工作面个数)”。在第5.3.2、5.3.3两条,要求高瓦斯、低瓦斯矿井最大生产能力不能超过800万t/a、1500万t/a,也是出于简化生产系统(布置回采工作面个数不得超过2个),便于安全管理考虑所致。

4.与周边矿井关系

近年来,因小煤矿开采不正规而影响其他煤矿安全生产的问题有所改观,但仍未彻底杜绝,为防止将这种安全问题带到新的生产煤矿中去,在第5.6.2、5.6.3条,要求煤矿建设项目所在井田范围内(含垂直方向上相互影响安全生产的范围)不能有其他生产矿山。

5.主要安全措施是否全面、可靠

可行性研究报告是煤矿设计的第一阶段,主要内容一经确定,将要影响到矿井开采的整个服务年限范围。本标准第4.2.3条要求,高瓦斯和有煤与瓦斯突出危险的煤矿必须编制瓦斯抽采方案,这是其他规范、标准中从未涉及的新内容,主要是为了保证新建矿井实现预防为主、先抽后采、先治后采。其抽采方案要包括以下主要内容:

一是矿井瓦斯灾害程度及采取抽采措施必要性分析;二是煤层瓦斯抽采基础参数及抽采难易程度分析;三是抽采方式(地面、井下等)比较和选择;四是抽采应达到的效果;五是瓦斯利用可行性分析及其实现途径。

本标准适用于国家煤矿安全监察局对大型煤矿建设项目进行安全核准。其他项目的安全核准,有关地方煤矿安全监察机构可参照执行。

编辑林 静