政府绩效评估的价值博弈及其深层思考

罗　浩　徐　艳

摘要：绩效评估是公共管理实践中一项重要管理工具，近年来，随着公共管理学的不断发展，我国政府绩效评估体系的探索也取得了一定的发展，笔者认为在政府绩效评估的过程中，价值观的引导作用不容忽视，本文描述了当前政府缋效评估过程中不同价值观相互博弈进而影响政府行为的过程，总结了不同价值观影响政府绩效而形成的几种“价值偏差”，讨论7规避“价值偏差”的必要性，以期为政府在绩效评估过程中排除干扰、推进“公众利益”的实现提供启示。

关键词：政府绩效评估；价值偏差；价值取向；公众利益

导言

从一定意义上而言，政府绩效是随着管理技术特别是企业管理技术的发展而逐渐衍生的一项定义，政府绩效，即政府机关和所属公共部门的工作成就或管理、服务工作所产生的效果。政府绩效中的“绩效”一词，涵盖了经济、效率和效益等多项概念，贯穿于公共管理活动的各个环节。政府绩效评估，实质上是对政府部门创造的公共价值的测定，是衡量政府组织、机构、人员的公共目标实现程度重要过程。随着现代管理技术的不断发展，政府绩效评估也逐渐系统化、体系化，中国行政管理学会课题组在发布的《政府部门绩效评估研究报告》中，将当代公共组织绩效评估体现出的主要特点和发展趋势归纳如下：绩效评估的制度化、绩效评估的规范化、绩效评估的公民导向。在政府绩效评估的过程中，评估指标的确立是绩效评估工作的重要环节和必要环节，即无论政府绩效评估采用何种方法，都需要确定相应的评估指标，同时，评估指标的差异不仅会对政府绩效评估的测定产生影响，还将对政府公共管理的发展趋势产生影响。笔者认为，政府绩效评估指标的确立过程，是一种价值的权衡过程，而这种价值的权衡又贯穿于政府公共管理的始终，政府在实行公共管理、社会服务等职能的过程，也是执行社会民众意志的过程，在社会主义制度的中国尤其是如此。“政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过评估绩效，改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，属于政府运行机制优化的范畴。”(《政府部门绩效评估研究报告》，中国行政管理协会课题组)政府绩效评估是政府工作满不满意、合不合格的重要一环，因此，在政府绩效评估的过程中，树立正确的价值取向、准确把握政府管理的重点和难点对政府绩效管理的发展具有现实意义。本文将上述问题的研究口径进行缩小，以政府绩效评估指标为切入点来探讨其对政府绩效评估价值取向的影响，进而探寻其对整个政府运行过程的影响。

一、国内外政府绩效评估指标体系标准及其制定方法的相关探索

政府绩效评估指标是政府绩效评估过程中的重要部分，也是左右政府绩效评估结论的重要因素，是政府发挥作用的着眼点，由于政府绩效要关注的是“政府在社会发展过程中所承担角色的恰当性”、“政府在进行宏观调控和提供公共物品时的强大型和经济性”以及“政府对社会稳定进步的牵引性”，因此绩效评估指标不仅需要依据现实状况，对政府当前的主要社会责任进行准确把握。将有限的公共资源合理分配，以满足社会需求，还应具备对经济社会的物质、文化发展敏锐的反馈能力。从根本上看。政府绩效评估要以实现经济的持续增长、社会秩序的稳定、公民的政治民主为评估的价值取向，从经济、政治和社会三个层面对政府的执政能力进行全面评估，在评估指标的确定上，我国诸多学者提出了许多值得借鉴的观点，如卓越在《政府绩效评估指标设计的类型和方法》一文中指出，将政府绩效评估指标设计的基本类型分为：要素指标、证据指标和量化指标；倪星在《中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向》一文中提出，，必须建立科学合理、可操作性强的地方绩效评估指标体系，必须根据各级个类地方政府的特点开展针对性研究，分类、分层建立各种不同的地方政府绩效评估体系；周凯在《政府绩效评估导论》一书中指出在评估指标的选取过程中，要贯彻系统、可取、经济、可量度的原则，测评主体选择上，应该有更多的不隶属于政府部门的第三方组织进行。

在政府绩效评估制定方法的研究上，政府绩效评估越来越多的向企业绩效管理方法靠拢，制定者习惯抓住政府治理和企业管理的内在联系和共性，在制定政府绩效指标时借鉴一些经典的企业管理理论，如平衡计分卡、全面质量管理和标杆管理等理论，在引用此类理论时，制定者往往还需要斟酌企业管理与政府管理的具体差异，而如关键绩效指标(KPI)等企业中比较流行的指标设计方法，则可以直接引入政府绩效评估，因此在地方政府的操作层面中显露出更好的易用性。近年来，欧洲行政学院大力推动的公共部门通用评估框架CAF值得关注，CAF模型主要来源于欧洲质量管理基金会的“卓越模型”，该模型包括了促进和结果两大要素，共分为九大标准，促进要素包括领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理等标准，结果要素包括员工结果、顾客／公民结果、社会结果和关键绩效结果等标准，上述9大指标又包括了27个次级指标，该指标在我国哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。

二、政府绩效评估过程中价值观的博弈

无论是学者的相关观点，还是评估方法的制定都强调了政府绩效指标体系在制定过程中应当遵循的基本规律，从另一个层面上看，上述观点实质上也是在为政府绩效评估指标确立一个正确的价值取向。由于我国政府绩效评估正处在飞速的发展阶段，尚未成熟，政府绩效评估过程中效力问题便值得深层次的考证，笔者假设我国政府绩效评估存在效力，其缘由在于其反映了我国政府绩效评估体系发展的趋势——法制化和效力化的必然性。基于上述假定环境，笔者认为政府绩效评估是一竿标尺，而在实际操作过程中，这杆标尺显露出了实际利益关系。也就是说，如果政府绩效评估体系是有效的，那么其他利益集团为了实现自身利益，就会对政府绩效评估体系产生影响，如果政府绩效评估体系的价值取向是由公众利益初始引导的，那么在其行进的过程中，可能被特定利益团体或个人的价值观所干扰，而这些价值观干扰的动因，从根本上说是源于政府绩效管理体系的效力性，直接原因则是既定的、由公众利益引导的政府绩效体系会损害特定个体或组织的既得利益。当特定的个体或组织认为以公众利益为标准而制定的政府绩效评估体系会损害其利益时，其便会通过各种方式将自己的价值观渗入现行的评估体系中去，影响政府绩效评估的最终结果。综合上述介绍，笔者认为在政府绩效评估过程中，根据政府所面临的环境的不同，政府绩效评估存在着两种价值观的博弈：从政府面临的外部环境而言，存在着政府代表的“公众利益”价值观和特定利益团体价值观的博弈；在政府内部环境中，还存在着政府代表的“公众利益”价值观与政府局部利益价值观的博弈。

政府绩效评估过程中价值观的博弈，从根本上说是不同利益的竞争，即公众利益与个人、团体利益，局部利益与整体利益之间的竞争。政府是经济发展的推动着、市场运行的监督者、社会

事务的管理者、公共服务的提供者，社会主义的中国政府又始终代表人民的利益，所以在政府机器运转的过程中，公众利益的实现是首要原则，这就要求在政府绩效评估指标的确定过程中，制定者必须肃清环境，明确政府目标。政府把持着一个行政区域社会、经济发展方向的决策权，这在一定程度上是与政府绩效评估相联系的，政府绩效评估的目标有二：一是加强对国家机关的政治监督，这实质上是“政府对人民负责”的一种表现；二是改善业绩，规避政府运行中的缺陷。上述目标也正是为了使政府更好地掌控经济、社会发展的决策权，政府绩效评估的对象为政府机构、组织和个人，但是评估内容却是政府各个领域的主体行为，如果评估体系制定者在构建评估体系时受到除公共利益以外的价值观的影响，那么势必会产生“价值偏差”，使政府绩效的考核偏离原有标准，政府绩效向特定的个人、局部利益倾斜，违背了政府治理的原则。

三、政府绩效评估过程中的价值偏差

一般来说，公民是政府所进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对政府绩效最有发言权，但是由于客观条件的限制，公民在政府绩效评估的实际操作过程中还是处在旁观者的位置，因此政府绩效评估效果与公众的价值观也有出入，笔者将其称为政府绩效评估过程的“价值偏差”，主要分为以下几个类别：

由政府机构“经济中心论”而产生的价值偏差，这种现象在当前政府绩效评估过程中普遍存在。当前，推动经济增长、创造社会财富已经成为政府工作第一要务，经济建设的重要地位固然不容忽视，许多地方政府将经济增长量作为衡量政府绩效的关键指标，但是推动经济增长并不是政府的唯一功能，“经济中心论”的价值观既来源于政府内部，又来源于与经济密切联系的社会公众和企业团体，这种价值观对政府绩效评估产生了较为深刻的影响，其典型表现就是经济发展指标在政府绩效评估体系中占据绝对的份额，并且侵占了大量的公共资源。

政府内部局部利益产生的价值偏差。在政府治理的过程中。常常出现整体利益与局部利益的冲突，政府机构和人员是公共资源的直接持有者，政府内部局部利益与公众利益的冲突不仅充斥于政府行为，还可能对政府绩效评估的制定造成影响，比如，A市政府为避免公众的行政监督，不将“政务公开”和“群众满意度”作为政府绩效考核的相关指标；B市政府为了凸显政绩，大力发展高燃耗经济，在政府绩效考评中有意提升“经济增长量”的份额等。

由评估技术产生的价值偏差。政府绩效评估衡量政府绩效的手段，更是一门科学、一门技术，在实际的绩效评估操作层面中，政府绩效评估体系常常会出现“技术与需求脱节”的情况，这实际上是制定者在评估体系的制定过程中片面追求评估技术的科学性，而忽视了本地政府实际面临的发展环境，如x市在建立评估模型的过程中，没有充分考虑实际情况，在绩效指标的权重系数和等级标准的设计上出现偏差。由评估技术产生的“价值偏差”具有突出的特点，它直接作用于政府绩效评估体系的设计层面。

四、坚持正确的价值取向，规避政府绩效评估过程中的价值偏差

在政府绩效体系构建和评估的过程中，无论政府行为的外部环境是否复杂，都会或多或少地受到其他价值观的影响，那么政府绩效评估势必会产生一定的价值偏差。这些价值偏差导致的结果是将社会组织、企业团体及其个人利益渗入现行的政府绩效中，使政府对上述利益进行特殊考虑，这实际上违背了“执政为民”的政治理念，因此，规避政府绩效评估过程中的价值偏差就显得尤为必要。由于价值取向是一种感知，价值观引导行为的过程是一种反映行为，所以评估体系制定者在设计的过程中难以察觉特定价值观对当前评估体系造成的干扰，只有以“公众利益”为先导，坚持正确的价值取向，明确局部利益与整体利益、个人需求与社会需求的主次关系，才能有效规避价值偏差。政府绩效管理的价值取向当前亦没有统一的定论，可以确定的是政府绩效管理的价值取向与公共管理的基本取向是密切联系的，《政府绩效管理导论》提出政府绩效管理是行政改革的目的取向，而服务取向、市场取向、社会取向又是目的取向的三个手段性取向，不管政府坚持怎样的价值取向，我们需要确定的原则始终是以“公众利益”为先导，在政府绩效评估过程中，要明确一项指标引发的政府行为是否致力于提升公共服务品味、增强社会有序管理、放活市场和经济。